Гармонізація системи державних закупівель в україні зі стандартами єс




Pdf просмотр
Сторінка1/16
Дата конвертації30.12.2016
Розмір6.45 Kb.
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   16


ГАРМОНІЗАЦІЯ СИСТЕМИ ДЕРЖАВНИХ ЗАКУПІВЕЛЬ В УКРАЇНІ
ЗІ СТАНДАРТАМИ ЄС

www.eupublicprocurement.org.ua.




ЗВІТ ПРО РЕЗУЛЬТАТИ ДОСЛІДЖЕННЯ
ДЕРЖАВНОЇ ПІДТРИМКИ СУБ’ЄКТІВ ГОСПОДАРЮВАННЯ
В УКРАЇНІ




Автори:
Хайнріх Хьольцлер
Елла Лібанова
Тетяна Єфименко
Ярослав Котляревський
Світлана Таран
Денис Черніков
Валентин Деревянкін
Юджин Стюарт










Березень 2015 року








2











































Відповідальність за зміст цього документа несе виключною консорціум на чолі з компанією
Crown Agents. Будь-які думки, висловлені в цьому документі, не повинні тлумачитись як
офіційна позиція EUROPEAID, Європейського Союзу або організацій, які йому
підпорядковуються або пов’язані з ним.



3

ПРО АВТОРІВ

Хайнріх Хьольцлер (Німеччина), д-р філософії в галузі економіки із більш ніж 40-річним досвідом роботи у сфері регулювання конкуренції, державної допомоги, державних закупівель та економіки. Починаючи з 1996 року він також очолював численні багатодисциплінарні консультативні групи.
Д-р Хьольцлер є автором низки книжок і статей на тему міжнародної конкуренції та політики і законодавства у сфері державної допомоги. У рамках цього дослідження він виступив координатором роботи експертів.

Елла Лібанова (Україна), доктор економічних наук, директор Інституту демографії та соціальних досліджень ім. М. В. Птухи Національної академії наук України, академік
Національної академії наук України, член Міжнародного союзу з вивчення народонаселення.
Д-р Лібанова надала матеріали для підготовки глав цього Звіту, присвячених темі державної підтримки регіонального розвитку, галузей суднобудування і цивільної авіації.

Тетяна Єфименко (Україна), доктор економічних наук, член-кореспондент Національної академії наук України, дипломований аудитор, автор численних публікацій на теми податкової політики і державних фінансів. Крім того, д-р Єфименко є Президентом Академії фінансового управління Міністерства фінансів України.
Вона є автором глав цього Звіту, присвячених державній підтримці у формі податкових пільг, а також підтримки енергетичній та вугільній галузям.
Ярослав Котляревський (Україна), кандидат економічних наук, директор Інституту післядипломної освіти Академії фінансового управління Міністерства фінансів України.
Ярослав Котляревський є автором матеріалів, присвячених державній підтримці для санації та реструктуризації підприємств.

Світлана Таран (Україна), економіст і аналітик Інституту стратегічних досліджень «Нова
Україна». Пані Таран також є радником низки міжнародних проектів технічної допомоги в
Україні, автором численних публікацій на тему вільної торгівлі, економічної політики та законодавства і політики у сфері державної допомоги в ЄС.
Пані Таран підготувала матеріали щодо державної підтримки металургійної промисловості, що були використані в ході цього дослідження.
Денис Черніков (Україна), економіст із 13-річним досвідом роботи у сфері державного управління, спеціалізується на аналізі державної політики і державних фінансів та на проблемах європейської інтеграції. Пан Черніков опублікував кілька статей на тему політики і законодавства у сфері державної допомоги.
Його внесок у це дослідження складають матеріали стосовно державної підтримки розвитку культури і спорту.


4
Валентин Деревянкін (Україна), правознавець із широким досвідом роботи у сфері конкурентного права, корпоративного фінансування і державних закупівель. Наразі він є заступником керівника Проекту ЄС «Гармонізація системи державних закупівель в Україні зі
стандартами ЄС». В Проекті «Гармонізація конкуренції та системи державних закупівель в
Україні зі стандартами ЄС» (2009–2012 рр.) він працював у складі робочої групи, яка займалася розробкою Закону України «Про державну допомогу суб’єктам господарювання», ухваленого у липні 2014 року.
Валентин Деревянкин був одним з координаторів цього дослідження і автором глави, присвяченої аналізу правової бази державної допомоги суб’єктам господарювання, а також готував додаткові матеріали щодо підтримки регіонального розвитку.

Юджин Стюарт (Ірландія) є керівником групи Проекту ЄС «Гармонізація системи державних
закупівель в Україні зі стандартами ЄС». Він здобув ступінь доктора філософії в галузі міжнародного права і спеціалізується на регулюванні державної допомоги і субсидування. Д-р
Стюарт очолює Департамент з регулювання державної допомоги при Міністерстві економіки
Ірландії, а з 1996 року працював у якості міжнародного юридичного та політичного радника на різних посадах в понад 20 країнах. Доктор Стюарт посприяв розвитку системи регулювання державної допомоги в Албанії, Сербії, Чорногорії, Боснії і Герцеговині, Угорщині, Естонії,
Словаччині, Словенії, Литві, Хорватії, Болгарії, Україні, Казахстані, Молдові та Російській
Федерації. Він також був керівником групи / заступником керівника групи багатьох проектів, фінансованих ЄС, у тому числі великих горизонтальних проектів з наближення до законодавства та політик ЄС у Литві, Молдові, Сербії (і Чорногорії) та Казахстані, а в 2011 році був призначений радником ЄС з державних закупівель молдовського уряду.
Д-р Стюарт розробив план дослідження, а також надав додаткові настанови, матеріали та провів консультації на завершальному етапі підготовки до його проведення.


5
СКОРОЧЕННЯ

УА
Угода про асоціацію між Україною та ЄС
АЄА
Асоціація європейських авіакомпаній
АМКУ
Антимонопольний комітет України
Млрд
Мільярд
СПП
Спільний повітряний простір
Програма КІР
Програма комплексного інституційного розвитку
ППП
Податок на прибуток підприємств
КМУ
Кабінет Міністрів України
ЦЕФТА
Центральноєвропейська угода про вільну торгівлю
Коди за ФКВКБ
Коди за функціональною класифікацією видатків та кредитування бюджету
ТЕС
Теплоелектростанція
Угода про ГВЗВТ
Угода про глибоку та всеосяжну зону вільної торгівлі
ЄК
Європейська комісія
ЄКЦА
Європейська конференція цивільної авіації
ЄІСП
Європейський інструмент сусідства та партнерства
ЄС
Європейський Союз
Євро
Євро
ЄВРОКОНТРОЛЬ
Європейська організація з безпеки повітряної навігації
ФАУ
Федеральне авіаційне управління США
ГУТП
Генеральна угода про торгівлю послугами
ВВП
Валовий внутрішній продукт
СЗДУ
Сектор загального державного управління
Коди за ГС
Українська класифікація товарів зовнішньоекономічної діяльності
МАПТ
Міжнародна асоціація повітряного транспорту
ІКАО
Міжнародна організація цивільної авіації
МВФ
Міжнародний валютний фонд
ІТ
Інтернет-технології
АКБ
Акціонерний комерційний банк
коп./кВт-год
Копійки за кіловат/годину
КВЕД
Українська класифікація видів економічної діяльності
Мінекономрозвитку Міністерство економічного розвитку і торгівлі України
Мінфін
Міністерство фінансів
Мінюст
Міністерство юстиції
МВ
Меморандум про взаєморозуміння
ГМП
Гірничодобувні та металургійні підприємства

6
н/д
Невідомо / недоступно
NACE
Статистична класифікація видів економічної діяльності у Європейському
Співтоваристві
НКРЕКП
Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг
НУО
Неурядові організації
НАК
Національна акціонерна компанія
ТПР
Території пріоритетного розвитку
УПС
Угода про партнерство та співробітництво
ТОВ
Товариство з обмеженою відповідальністю
ГАЕС
Гідроакумулююча електростанція
ПАТ
Публічне акціонерне товариство
НДДКР
Науково-дослідні та дослідно-конструкторські роботи
УСА
Угода про стабілізацію та асоціацію
ЗДД
Закон України «Про державну допомогу суб’єктам господарювання»
УСВЗ
Угода про субсидії та врівноважені заходи
СЕЗ
Спеціальна економічна зона
ДФІ
Державна фінансова інспекція
МСП
Малі та середні підприємства
ДФРР
Державний фонд регіонального розвитку
ДПА
Державна податкова адміністрація України
ПКУ
Податковий кодекс України
ДФЄС
Договір про функціонування Європейського Союзу
ТП
Технологічний парк
ТРІМС
Угода про пов’язані з торгівлею інвестиційні заходи
Грн
Українська гривня
МАУ
«Міжнародні Авіалінії України»
«Укрзалізниця»
Державне підприємство залізничного транспорту «Укрзалізниця»
ПДВ
Податок на додану вартість
СОТ
Світова організація торгівлі







7

ЗМІСТ


Сторінка
РЕЗЮМЕ
14
ГЛАВА 1: ВСТУП
19
ГЛАВА 2: РОЗВИТОК СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОЇ ДОПОМОГИ В УКРАЇНІ
24
2.1. Правове, політичне та економічне середовище в Україні
24
2.1.1. Розвиток системи державної допомоги в Україні в міжнародному контексті
24
2.1.2. Правова база державної підтримки суб’єктам господарювання
27
ГЛАВА 3: ОСНОВНІ ФОРМИ ДЕРЖАВНОЇ ПІДТРИМКИ
31
3.1. Субсидії
34
3.1.1. Компенсація вартості послуг загального економічного інтересу та квазіфіскальні операції
38
3.2. податкові пільги
42
3.2.1. Короткий огляд податкової системи
42
3.2.2. Пільги при оподаткуванні податком на прибуток підприємств
45
3.2.3. Пільги зі сплати податку на додану вартість
51
3.2.4 Доходи бюджету, недоотримані внаслідок надання податкових пільг
51
3.3 Державні гарантії
54
3.4 Списання заборгованості та штрафних санкцій
57
ГЛАВА 4: ГОРИЗОНТАЛЬНА ПІДТРИМКА
64

4.1. Підтримка регіонального розвитку

64
4.1.1. Правова основа підтримки регіонального розвитку в Україні
64
4.1.2. Підтримка інвестиційної діяльності

68
4.1.3. Державний фонд регіонального розвитку

71
4.1.4. Спеціальні (вільні) економічні зони

72
4.1.5. Індустріальні парки

74
4.1.6. Пріоритетні галузі економічного розвитку

75
4.2. Допомога для санації та реструктуризації підприємств

77
4.3. Підтримка суб’єктів малого та середнього підприємництва (МСП)
80
4.4. Підтримка науково-дослідної діяльності
82
4.4.1. Технологічні парки
82
4.5. Підтримка професійного розвитку працівників
84

8 4.5.1. Правова база та статистика
84
4.5.2. Працевлаштування молоді
87
4.5.3. Працевлаштування інвалідів
90
4.6. Підтримка заходів із захисту довкілля
94
ГЛАВА 5: ГАЛУЗЕВА ПІДТРИМКА
95
5.1. Підтримка енергетики
95
5.1.1. Структура та регулювання енергетичної галузі
97
5.1.2. Підтримка вугільної промисловості
100
5.1.3. Квазіфіскальні операції (КФО) НАК "Нафтогаз України"
104
5.2. Підтримка металургійної галузі
108
5.2.1. Загальний огляд ситуації в галузі
108
5.2.2. Меморандуми про порозуміння між Урядом і підприємствами галузі
110
5.2.3. Податкові пільги для вітчизняних споживачів металобрухту
119
5.2.4. Бюджетна підтримка металургійної галузі
120
5.3. Підтримка підприємств літако- та суднобудівної промисловості
124
5.3.1. Правова база для державної підтримки галузей
122
5.3.2. Політика державної підтримки літакобудівної та суднобудівної промисловості
122
5.4. Підтримка галузі цивільної авації
131
5.4.1. Огляд галузі цивільної авіації
128
5.4.2. Нормативно-правова база та державна політика
129
5.5. Підтримка діяльності у сфері культури та спорту
138
5.5.1. Огляд нормативно-правової бази та інституційної структури державної підтримки діяльності у сфері культури
138
5.5.2. Підтримка закладів культури та виробництва товарів культурного призначення
143
5.5.3. Охорона культурної спадщини
148
5.5.4. Підтримка кінематографії
149
5.5.5. Підтримка виробництва аудіовізуальної продукції, теле- та радіомовлення
152
5.5.6. Підтримка видавничої справи
153
5.5.7. Підтримка галузі спорту
156
5.6. Державна підтримка фінансового сектору
158
ГЛАВА 6: ВИСНОВКИ
161
ДОДАТКИ
164
Додаток 1: Недоотримані доходи бюджету внаслідок податкових пільг
166
Таблиця 1: Недоотримані доходи бюджету внаслідок податкових пільг за типами податків і зборів (обов’язкових платежів) станом на 1 січня 2011 р., тис. грн
168

9
Таблиця 2: Недоотримані доходи бюджету внаслідок податкових пільг за типами податків і зборів (обов’язкових платежів) станом на 1 січня 2012 р., тис. грн
170
Таблиця 3: Недоотримані доходи бюджету внаслідок податкових пільг за типами податків і зборів (обов’язкових платежів) станом на 1 січня 2013 р., тис. грн
172
Таблиця 4: Недоотримані доходи бюджету внаслідок податкових пільг за типами податків і зборів (обов’язкових платежів) станом на 1 січня 2014 р., тис. грн
174
Таблиця 5: Недоотримані доходи бюджету внаслідок податкових пільг за типами податків і зборів (обов’язкових платежів) станом на 1 липня 2011 р., тис. грн
176
Таблиця 6: Недоотримані доходи бюджету внаслідок податкових пільг для працевлаштування інвалідів у 2008-2013 рр., млн грн
178
Додаток 2: Державні гарантії
187
Таблиця 1: Державні гарантії, надані з 2011 до 2013 років
184
Додаток 3: Державна підтримка вугільної галузі
190
Таблиця 1: Підтримка вугільної галузі за рахунок коштів Державного бюджету в 2002-
2013 рр., млн грн
190
Додаток 4: Державні інвестиційні проекти
193
Таблиця 1: Державні інвестиційні проекти (програми) із залученням коштів іноземних держав, банків та міжнародних фінансових організацій станом на 2011 р.
193
Таблиця 2: Державні інвестиційні проекти (програми) із залученням коштів іноземних держав, банків та міжнародних фінансових організацій станом на 2012 р.
194
Таблиця 3: Державні інвестиційні проекти (програми) із залученням коштів іноземних держав, банків та міжнародних фінансових організацій станом на 2013 р.
195
Додаток 5: Податкові пільги в енергетичній галузі
196
Таблиця 1: Кількість промислових підприємств, які діють у галузях енергетики, вуглевидобування, нафтовидобування та нафтопереробки, кількість працівників підприємств.
196
Таблиця 2. Недоотримані доходи бюджету внаслідок податкових пільг в енергетичній галузі у 2010-2013 рр., млн грн
198
Таблиця 3: Підтримка вугільної галузі за рахунок коштів Державного бюджету у 2007-
2014 рр. за цільовим призначенням, млн грн
200
Додаток 6: Правова база державної підтримки галузей літакобудування та
суднобудування
201
Таблиця 1: Законодавство про державну підтримку галузі літакобудування
201
Таблиця 2: Законодавство про державну підтримку галузі суднобудування
202
Додаток 7: Правова база галузі державної підтримки цивільної авіації
206
Законодавство про державну підтримку галузі цивільної авіації (авіаперевізникам та аеропортам).
206
Додаток 8: Державна підтримка діяльності у сфері культури та спорту
209
Таблиця 1: Державна підтримка діяльності у сфері спорту, культури та засобів масової
інформації у 2008-2009 рр., (млн грн) за рахунок коштів Державного та місцевого бюджетів.
209
Таблиця 2: Державна підтримка діяльності у сфері спорту, культури та засобів масової
інформації у 2010-2011 рр., (млн грн) за рахунок коштів Державного та місцевого бюджетів.
210

10
Таблиця 3: Державна підтримка діяльності у сфері спорту, культури та засобів масової
інформації у 2012-2013 рр., (млн грн) за рахунок коштів Державного та місцевого бюджетів.
211



СПИСОК ТАБЛИЦЬ

Таблиці
Таблиця 1: Положення Угоди про асоціацію між Україною та ЄС про державну допомогу
Таблиця 2: Структура бюджетної підтримки економіці України у 2011-2013 рр.
Таблиця 3: Консолідовані бюджетні витрати на підтримку економічної діяльності за галузями, млн грн
Таблиця 4: Бюджетні субсидії та трансферти підприємствам (установам, організаціям) в Україні в 2007-
2013 рр., млрд грн
Таблиця 5. Класифікація державних субсидій у 2011-2013 рр. за галузями економіки
Таблиця 6: Податки і збори до та після затвердження Податкового кодексу України у 2010 році
Таблиця 7: Недоотримані доходи бюджету в результаті надання пільг по податку на прибуток підприємств (ППП)
Таблиця 8: Доходи бюджету, недоотримані внаслідок надання податкових пільг (млн грн)
Таблиця 9: Недоотримані доходи бюджету внаслідок податкових пільг у 2007-2012 рр. за видами економічної діяльності, млн грн
Таблиця 10: Державні гарантії, надані суб’єктам господарювання у 2010-2013 рр. (млн грн)
Таблиця 11: Постанови Кабінету Міністрів України про списання сум заборгованості та надання державних гарантій у 2011-2013 рр.
Таблиця 12: Підтримка спеціальних економічних зон та територій пріоритетного розвитку у 2000-2009 рр.
Таблиця 13: Підтримка санації та реструктуризації підприємств за рахунок коштів Державного бюджету (тис. грн)
Таблиця 14: Підтримка МСП за рахунок коштів місцевих бюджетів у 2008-2012 рр. (тис. грн)
Таблиця 15: Працевлаштування неконкурентоспроможних осіб та нові робочі місця у пріоритетних сферах (2013)
Таблиця 16: Працевлаштування осіб, для яких передбачені додаткові гарантії (2013)
Таблиця 17: Безробітні, яким належить компенсація за початок власної справи (січень 2013-вересень
2014 рр.)
Таблиця 18: Нові робочі місця, створені у січні-вересні 2014 року, за які роботодавці отримали компенсацію у розмірі Єдиного внеску на соціальне страхування
Таблиця 19: Зведені дані про недоотримані доходи бюджету через пільги підприємствам вугільної галузі щодо податку на прибуток у 2010–2013 рр., (млн грн)
Таблиця 20: КФО НАК «Нафтогаз України» у 2011–2013 рр., млрд грн
Таблиця 21: Ціна придбання природного газу власного видобутку для НАК «Нафтогаз України»
Таблиця 22: Топ-15 товарів українського експорту металургійної продукції у 2013 році

11
Таблиця 23: Огляд рівнів регульованого роздрібного тарифу на електроенергію для підприємств гірничо-металургійного комплексу, коксохімічних і хімічних підприємств у порівнянні з іншими промисловими споживачами (листопад 2008 року — червень 2010 року)
Таблиця 24. Компенсація втрат, пов’язаних із поставками електроенергії підприємствам гірничо- металургійного комплексу та хімічним підприємствам за пільговим регульованим тарифом
Таблиця 25: Імпорт–експорт металобрухту в Україні у 2013 році (код УКТЗЕД 7204)
Таблиця 26: Бюджетна підтримка в рамках Державної програми розвитку та реформування гірничо- металургійного комплексу на період до 2011 року (запланована і фактична)
Таблиця 27: Бюджетні видатки на реструктуризацію промислових підприємств, у тому числі підприємств гірничо-металургійного комплексу, млн грн
Таблиця 28: Доходи бюджету, втрачені через податкові пільги для літако- та суднобудівної промисловості 2010–2013 рр., млн грн
Таблиця 29: Питома вага податкових пільг для літако- та суднобудівної промисловості, представлених у вигляді втрачених доходів бюджету, у загальному обсязі бюджетних збитків протягом 2010–2013 рр.
Таблиця 30: Пільги для літакобудівних підприємств щодо сплати ввізного мита 2010–2014 рр., млн грн
Таблиця 31: Субсидії з державного бюджету на користь місцевих бюджетів, млн грн
Таблиця 32: Економічні показники літако- та суднобудівної галузей у 2012–2013 рр., млн грн
Таблиця 33. Бюджетне фінансування діяльності Державної авіаційної служби України у 2011–2013 рр., млн грн
Таблиця 34. Основні показники пасажирського повітряного транспорту України у 2010–2013 рр.
Таблиця 35: Фінансові результати пасажирського повітряного транспорту у 2010–2013 рр.
Таблиця 36: Капітальні інвестиції в галузь пасажирського повітряного транспорту
Таблиця 37: Оцінка обсягу фінансування, необхідного для проектування, реконструкції та ремонту українських аеропортів, млн грн
Таблиця 38: Зведені показники обсягу податкових пільг (нульова ставка ПДВ), наданих галузі цивільної авіації у 2011–2013 рр., млн грн
Таблиця 39: Огляд норм щодо державної підтримки галузей культури та спорту
Таблиця 40: Окремі бюджетні програми в галузях культури та спорту, у млн грн
Таблиця 41: Пільги зі сплати податку на прибуток підприємств для кінематографії, 2011–2013 рр.
Таблиця 42: Пільги зі сплати ПДВ для кінематографії, 2011–2013 рр.
Таблиця 43: Пільги зі сплати земельного податку для кінематографії, 2011–2013 рр.
Таблиця 44: Суб’єкти кінематографії, звільнені від сплати земельного податку до 2016 року
Таблиця 45: Пільги щодо сплати податку на прибуток підприємств для галузі книговидавництва, 2011–
2013 рр.
Таблиця 46: Пільги щодо сплати ПДВ для галузі книговидавництва, 2011–2013 рр. (пункт 5 підрозділу 2 розділу ХХ ПКУ)
Таблиця 47: Пільги щодо сплати ПДВ для галузі книговидавництва, 2011–2013 рр.(пункт 5 підрозділу 2 розділу ХХ ПКУ)
Таблиця 48: Антикризові заходи у фінансовому секторі
Таблиця 49: Основні фінансові показники банків, рекапіталізованих за участю держави (станом на ІІІ квартал 2014 року), млн грн

12

ПЕРЕДМОВА

Закон України «Про державну допомогу суб’єктам господарювання», ухвалений у липні 2014 року, становить правову основу для побудови нової системи контролю за державною допомогою суб’єктам господарювання, що полягає у наданні особливих переваг окремим фірмам і, таким чином, може негативно позначитись на конкуренції.
До 2017–2018 рр. необхідно буде запровадити низку додаткових регуляторних заходів, забезпечити інституційну готовність та переглянути деякі стратегії для того, щоб гарантувати належне функціонування цієї системи після її повноцінного впровадження, а також відповідність поточних заходів підтримки суб’єктів господарювання вимогам Закону.
На момент запровадження системи державної допомоги потенційно Україна зможе отримати низку важливих переваг. зокрема, це:
1)
Сприятиме встановленню вищих стандартів управління державними фінансами, а також уникненню дублювання витрат чи марнування державних коштів.
2)
Сприятиме боротьбі з корупцією в Україні шляхом припинення прихованого чи безпідставного субсидіювання окремих підприємств.
3)
Дозволить підвищити рівень економічної конкуренції за рахунок попередження випадків необґрунтованого створення штучних конкурентних переваг для окремих підприємств.
4)
Гарантуватиме економічно виправдані підстави для підтримки суб’єктів господарювання (незалежно від її форми) та підвищення їхньої результативності у досягненні відчутних економічних результатів.
5)
Сприятиме розвитку ринкової економіки в Україні шляхом обґрунтування необхідності модернізації промисловості, залучення прямих іноземних інвестицій та впровадженню інших стратегій економічного розвитку відповідно до кращої міжнародної практики.
6)
Сприятиме виконанню міжнародних зобов’язань України в частині державної підтримки суб’єктів господарювання та промислових галузей (зокрема, зобов’язань за
Угодою про асоціацію з ЄС, низкою угод СОТ та Договору про заснування
Енергетичного Співтовариства).
Починаючи з 1990-х рр., подібні системи запроваджуються в усіх країнах-кандидатах у членство в ЄС, а також у багатьох країнах, які не є членами ЄС, але наразі посилюють економічні і торговельні відносини з ЄС. У всіх випадках на початковому етапі створення такої системи найбільша складність полягала у формуванні переліку чинних (або потенційно чинних) заходів підтримки суб’єктів господарювання, що потенційно можуть кваліфікуватися як державна допомога, для створення національного реєстру державної допомоги, який є центральним елементом системи регулювання державної допомоги.
Протягом перехідного етапу, передбаченому Законом «Про державну допомогу суб’єктам господарювання», всі відповідні державні органи повинні отримати чітке розуміння критеріїв, за якими підтримка суб’єктів господарювання може розглядатися як державна допомога.
Таким чином, експерти Проекту ЄС у цьому Звіті представляють певний початковий огляд

13 деяких видів державної підтримки, що можуть бути включені до українського Реєстру державної допомоги (якщо вони дійсно кваліфікуються як державна допомога), які потребують більш поглибленого вивчення та подальшої перевірки стосовно їх чинності та відповідності міжнародним та європейським стандартам.
Насамкінець, висловлюємо щиру подяку експертам, які взяли участь у цьому дослідженні.
Вони зробили цінний внесок, оскільки до цього часу в Україні практично не зібралася і не узагальнювалася інформація про державну підтримку суб’єктам господарювання. Безперечно,
їхня робота істотно сприятиме усвідомленню важливості завдань, які необхідно вирішувати протягом найближчих років.


Д-р Юджин Стюарт
КЕРІВНИК ПРОЕКТУ
Березень 2015 року

14

РЕЗЮМЕ

Проект ЄС «Гармонізація системи державних закупівель в Україні зі стандартами ЄС» розпочав роботу в Києві 11 листопада 2013 року. Загальна мета Проекту полягає у сприянні розвитку сталої і послідовної системи управління державними фінансами шляхом створення всеосяжної та прозорої нормативно-правової бази та ефективної інституційної інфраструктури у сфері державних закупівель, а також удосконаленні підзвітності та професійної етики органів державної влади у сфері державних закупівель і розвитку національної системи державної допомоги в Україні.
Цей Звіт підготовлено у рамках діяльності Проекту, спрямованої на підтримку розвитку системи державної допомоги в Україні, з метою представити на розгляд Уряду України, зацікавлених державних установ і неурядових організацій загальний огляд правової бази, сфери застосування і форм державної підтримки суб’єктів господарювання в Україні. Цей огляд ґрунтується на наявних відкритих даних про видатки Державного бюджету, упущені бюджетні доходи і державні зобов’язання за останні три-п’ять років, які можуть кваліфікуватися як підтримка господарської діяльності в Україні.
Попри те, що використання державних коштів зазвичай зумовлюється конкретними політичними та економічними пріоритетами, визначеними державою, та передбачає, серед
іншого, різних форм субсидування різноманітних видів господарської діяльності і галузей, вплив такої підтримки на рівень конкуренції, торгівлю та ефективність витрачання державних коштів в Україні практично не контролюється. Так само, мало уваги приділяється вивченню державних потреб, аналізу доцільності і пропорційності будь-яких видів прямої чи непрямої державної підтримки суб’єктів господарювання, і в багатьох випадках ці аспекти лишаються поза увагою. Така ситуація породжує серйозну інформаційну прогалину, що перешкоджає розвитку системи державної допомоги в Україні. Відповідно, загальна мета цього дослідження — розширити інформацію про заходи державної підтримки суб’єктів
господарювання в Україні, а головним завданням дослідження є :
представити Уряду, зацікавленим державним органам і установам України та
широкій громадськості початковий аналітичний огляд цілей, сфери застосування,
основних отримувачів та обсягів державної підтримки суб’єктів господарювання в
Україні протягом останніх років.
У дослідженні увага сконцентрована на понятті «державної підтримки», а не «державної
допомоги» у визначені Закону України «Про державну допомогу суб’єктам господарювання».
Термін «державна підтримка» є більш загальним поняттям, що охоплює будь-які форми державної підтримки суб’єктів господарювання, у той час як власне поняття «державна допомога» охоплюється концепцією державної підтримки як один з її різновидів. Належність того чи іншого заходу підтримки суб’єктів господарювання до категорії державної допомоги визначається виключно на підставі відповідного оцінки, що проводиться згідно із Законом та постанови офіційного рішення АМКУ. Попри існування такої відмінності, це дослідження не має на меті спрогнозувати майбутні рішення АМКУ стосовно кваліфікації заходів підтримки державною допомогою. Натомість у дослідженні представлено узагальгнений огляд правових, економічних, статистичних і процедурних даних стосовно окремих заходів підтримки, які, в принципі, можуть кваліфікуватися як державна допомога.

15
Це дослідження починається з огляду засадничих принципів надання державної підтримки для окремих видів господарської діяльності в Україні, втілених у законодавстві, зокрема, в
Конституції України, у Господарському кодексі України, законодавстві про захист економічної конкуренції та у нещодавно ухваленому Законі України «Про державну допомогу суб’єктам господарювання». У Главі 1 навдено огляд політичних та економічних передумов, які визначають розвиток національної системи державної допомоги, а також роз’яснюються міжнародні чинники цього процесу (Угода про асоціацію зЄС, Договір про заснування
Енергетичного Співтовариства, вимоги СОТ), які вимагають наближення української системи до вимог законодавства ЄС у сфері державної допомоги та до міжнародних норм шодо контролю за субсидіями.
У Главі 2 представлено інформацію щодо основних форм і загальної структури державної підтримки суб’єктів господарювання в Україні, що ґрунтується на результатах проведеного аналізу офіційних статистичних даних щодо субсидій та інших форм державної підтримки в
Україні.
Дослідження доводить, що кожен Уряд України надавав підтримку суб’єктам господарювання у різних формах: прямі субсидії і державні позики, звільнення від сплати податків і відстрочення сплати податків, списання заборгованості за внесками на загальнообов’язкове державне соціальне страхування та щодо сплати фінансових санкцій, компенсація відсотків за комерційними кредитами, надання державних гарантій для забезпечення виконання боргових зобов’язань державних підприємств, компенсування вартості товарів та послуг, що надаються населенню за цінами та тарифами нижче собівартості, додаткове фінансування державних підприємств шляхом збільшення державної частки в акціонерному капіталі.
Загалом система державної підтримки суб’єктів господарювання в Україні має переважно галузевий характер; протягом останніх трьох років найбільші обсяги державної підтримки (в основному у формі прямих субсидій, державних гарантій та податкових пільг) отримували виробники сільськогосподарської продукції. Значною підтримкою з боку держави також користувались підприємства вугільної та енергетичної галузей. Згідно з наведеними у цьому дослідженні оцінками, галузеві заходи, наприклад у 2012 році, склали близько 43,6% (46,1 млрд. грн) від загального обсягу фінансових ресурсів, виділених для надання державної підтримки господарської діяльності в Україні.
Дослідження містить результати аналізу заходів горизонтальної та сеторальної підтримки в кількох досліджуваних галузях промисловості, проте не охоплює державну підтримку виробників сільськогосподарської продукції, оскільки ця галузь потребує спеціальної політики розвитку і підтримки. І тому не належить до сфери регулювання державної допомоги суб’єктам господарвюання в Україні. Водночас слід зауважити, що українські виробники сільськогосподарської продукції у 2012 році отримали близько третини від усіх наданих податкових пільг, 11–12% державних субсидій та близько 32% державних гарантій.
У Главі 3 проаналізовані найбільш поширені форми «горизонтальної» підтримки, зокрема, податкові пільги, преференційний режим для територій пріоритетного розвитку і технологічних парків, надання державної підтримки в рамках програм регіонального розвитку
і надання допомоги для санації та реструктуризації державних підприємств, що перебувають у скрутному становищі. У Главі 4 розглянуті заходи державної підтримки в окремих галузях: енергетики і вугледобування, металургії, суднобудування, цивільної авіації, культури і спорту.
Уряд України надає підтримку окремим видам господарської діяльності з метою забезпечення життєздатності і конкурентоспроможності вітчизняних виробників, зокрема, у

16
«стратегічних» галузях національної економіки. Одне з основних завдань цього дослідження полягало в проведенні аналізу урядової політики та інструментів підтримки тих галузей, які зазвичай найбільше потерпають від неефективності виробництва, зниження рівня продуктивності, екологічних проблем, надлишкових виробничих потужностей і робочої сили, а також зниження конкурентоспроможності на міжнародних ринках. Ці галузі у сфжнародній практиці вважаються «чутливими», і серед експертів шириться припущення про те, що державна підтримка цих галузей є малоефективною зі зростанням впливу на їх розвиток таких вагомих чинників, як торгівля, конкуренція і глобалізація. У цьомуц контексті дослідження в основному зосередилось на вивченні державної підтримки у галузях енергетики, вугледобування, металургії, судно- і літакобудування та цивільної авіації. До сфери дослідження також увійшли такі специфічні галузі, як кіновиробництво, книгодрукування, музика, театр і спорт, які в Україні, як і в інших пострадянських країнах, традиційно вважаються діяльністю державного сектора. Нині відповідні установи й організації, що працюють у цих галузях, поступово пристосовуються до нормальних ринкових умов, однак все ще потребують значної бюджетної підтримки.
Фінансова підтримка окремих видів господарської діяльності з боку держави в Україні в основному зумовлена необхідністю вирішення Урядом низки нагальних соціальних проблем, які могли виникнути в результаті раптового банкрутства великих державних підприємств, що поступово втрачали ринки у зв’язку з несприятливими економічними умовами і зростанням конкуренції на міжнародних ринках. Усі Уряди України вживали заходів з попередження звільнень працівників та збереження рентабельності промислових підприємств, особливо у вугледобувних, густонаселених та економічно відсталих областях. Водночас слід відзначити обмеженість масштабів горизонтальної допомоги, яка могла б стимулювати розвиток
інвестицій, МСП, досліджень та інновацій, сприяти створенню нових робочих місць, енергозбереженню, захисту довкілля та підвищенню регіональної згуртованості. Так, Фонд регіонального розвитку, заснований у 2012 році в якості основного інструмента фінансування програм регіонального і місцевого розвитку, постійно недоотримував 70–80% фінансування через тривалий дефіцит бюджету.
Протягом останніх років українські урядовці ухвалили низку законодавчих актів і стратегій, спрямованих на покращення фіскального і регуляторного середовища з метою стимулювання
інвестицій: зокрема, ці законодавчі акти передбачають звільнення від сплати ПДВ та податку на прибуток підприємств для окремих галузей і територій пріоритетного розвитку, на які поширюється особливий правовий режим, а також для суб’єктів господарювання, які беруть участь у промислових і технологічних парках. Однак ці заходи не мають значного впливу на макроекономічні показники України.
Найбільші обсяги державної підтримки (у тому числі субсидії, податкові пільги, списання заборгованості, державні гарантії і компенсації) отримували державні підприємства, які працюють в енергетичному секторі (у тому числі вугледобувні), а також у галузях судно- і літакобудування, металургії та розвитку ІТ-технологій. Ці заходи в основному були спрямовані на збереження рентабельності та задоволення потреб великих державних підприємств, великих експортерів і виробників енергії з відновлюваних джерел. В якості виняткових заходів надавалася підтримка господарській діяльності, що була пов’язана з реалізацією національного інвестиційного проекту з організації проведення фінальної частини чемпіонату
Європи з футболу 2012 року (в рамках цього проекту сума одних лише державних гарантій, наданих для забезпечення виконання зобов’язань підприємств-учасників проекту, склала приблизно 650 млн грн).

17
Уряд виділяв бюджетні ресурси на компенсацію збитків підприємств, що займалися продажем послуг і товарів першої необхідності за регульованим тарифом або за цінами нижче собівартості. У цьому контексті в рамках дослідження розглянуті квазіфіскальні операції та субсидії Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України» — найбільшого енергетичного підприємства України.
На енергетичний сектор (у тому числі добування вугілля, нафти, газу, виробництва електроенергії) в середньому припадало близько 30% сукупного обсягу бюджетної підтримки суб’єктів господарювання в Україні у 2011–2013 роках. Енергетичні підприємства, у тому числі в сегменті вугле- і торфодобування, були основними отримувачами податкових пільг. Таким чином, загальний обсяг недоотриманих доходів бюджети через надання податкових пільг суб’єктам господарювання складав приблизно 3,5% від річного обсягу ВВП (32–46 млрд грн). У межах цієї категорії державної підтримки звільнення від сплати ПДВ було основною причиною бюджетних втрат — в середньому 32,68 млрд грн на рік.
Ще однією поширеною в Україні формою державної підтримки є надання державних гарантій для забезпечення виконання зобов’язань державних підприємств, головним чином, в тому ж енергетичному секторі. Надання державних гарантій у 2011–2013 роках призвело до збільшення державного боргу України приблизно на 40 млрд. грн. 90% вартості цих гарантій надавалися для забезпечення виконання фінансових зобов’язань лише однієї компанії — НАК
«Нафтогаз України». Підприємства вугледобувної промисловості також отримували в середньому 20% загального обсягу субсидій і компенсацій для підтримки господарської діяльності в Україні.
Результати дослідження також показали, що значні обсяги державної підтримки надавалися у вигляді субсидій державним підприємствам і установам, що займаються наданням соціально важливих послуг (лікарні, заклади культури, дослідні установи, навчальні заклади, спортивні організації) і які частково здійснюють господарські операції, у тому числі надають послуги загальноекономічного інтересу. Протягом 2011–2013 років суми прямих субсидій суб’єктам господарювання складати в середньому 30 млрд. грн на рік.
Водночас бюджетне фінансування на підтримку культурної діяльності, зокрема, виробництва і поширення кінопродукції, книгодрукування, виробництва театральної, музичної і мистецької продукції, спорту за скромними підрахунками складало 11–13 млрд грн на рік (що, наприклад, втричі менше за одноразову державну підтримку проведення чемпіонату «Євро-
2012»).
Хоча характер і принципи державної підтримки в Україні мало чим відрізняються від міжнародної практики, більшість галузей отримують досить незначні обсяги допомоги, за винятком цільових заходів на користь окремих галузей і випадків звільнення від сплати ПДВ у досить значних сумах. І все ж, у рамках дослідження були розглянуті кілька важливих проблем, пов’язаних із політикою і порядком надання державної підтримки суб’єктам господарювання в Україні, у тому числі:

Відсутність стратегічного підходу, недостатня прозорість і непередбачуваність процесу прийняття рішень щодо заходів державної підтримки.

Відсутність кваліфікаційних критеріїв для визначення обсягів державної підтримки та категорій її отримувачів, а також системи звітування як з боку надавачів, так і отримувачів державних ресурcів, які б сприяли забезпеченню ефективного використання доступних бюджетних ресурсів.

18

Брак інформації про чинні заходи державної підтримки, фактичні обсяги і форми державної підтримки, надаваної окремим підприємствам і галузям.

Відсутність упорядкованої
інституційної
інфраструктури для оцінювання, затвердження і моніторингу заходів із надання державної підтримки в усіх галузях економіки і регіонах України.
Відповідно, це дослідження можна розглядати як відправний пункт для подальшого вивчення проблем державної підтримки підприємств в Україні в контексті різних національних програм.
Воно також складає основу для створення повноцінного реєстру державної допомоги на виконання вимог Закону України «Про державну допомогу суб’єктам господарювання» від 1 липня 2014 року, та зобов’язань України за Угодою про асоціацію з ЄС (Частина 2 Глави 10), які вимагають від України створення повнофункціональної системи державної допомоги протягом найближчих років.



















19



Поділіться з Вашими друзьями:
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   16


База даних захищена авторським правом ©chito.in.ua 2017
звернутися до адміністрації

войти | регистрация
    Головна сторінка


загрузить материал