Концепція реформування публічної адміністрації в україні




Скачати 364.28 Kb.
Pdf просмотр
Сторінка1/4
Дата конвертації14.03.2017
Розмір364.28 Kb.
ТипКонцепція
  1   2   3   4

Проект ЦППР
КОНЦЕПЦІЯ РЕФОРМУВАННЯ

ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ

В УКРАЇНІ





Визначення термінів, що вживаються у Концепції

Державна політика
– стратегічні цілі розвитку держави та обумовлені ними напрями діяльності держави, схвалені рішеннями уповноважених органів державної влади, формування та реалізація яких здійснюється органами виконавчої влади.
Політична програма
– визначення цілей діяльності політичної партії, депутатської фракції у
Верховній Раді України, окремого політика та способів досягнення цих цілей.
Державна політична посада
– посада в органах державної влади, яка обіймається особою з метою реалізації політичної програми за результатами виборів до органів державної влади або призначення (обрання) Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом М іністрів
України.
Політична відповідальність
– відставка всього складу органу державної влади (колегіальна політична відповідальність) чи особи, яка обіймає державну політичну посаду (персональна політична відповідальність), внаслідок втрати політичної підтримк и на підставі оцінки реалізації задекларованої політичної програми, засад державної політики.
Публічна адміністрація
– органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та
інші суб’єкти, які відповідно до закону чи адміністративного договору мають повноваження забезпечувати виконання законів, діяти в публічних інтересах (виконання публічних функцій),
Публічна служба
професійна, політично нейтральна цивільна служба в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
Публічні послуги
послуги, що надаються органами державної влади, органами місцевого самоврядування, державними та комунальними підприємствами, установами, організаціями, а так ож
інші послуги, відповідальність за надання яких несе держава або територіальна громада.
Публічні установи та підприємства
державні та комунальні установ и та підприємства.

2
ЗМІСТ


1. Сучасний стан публічної адміністрації та передумови адміністративної реформи в Україні
2. М ета та основні завдання реформи публічної адміністрації
3. Напрямки реформування публічної адміністрації
3.1. Кабінет М іністрів України та центральні органи виконавчої влади
- Кабінет Міністрів України
- міністерства
- інші центральні орг ани виконавчої влади
- незалежні рег улятори
3.2. Територіальна організація виконавчої влади та місцевого самоврядування
3.3. Публічна служба
3.4. Формування, реалізація та моніторинг державної політики:
-
розробка державної політики та планування діяльності Кабінету Міністрів України
-
нормативне рег улювання та нормопроектування
-
фінансове забезпечення (бюджетний процес)
-
моніторинг реалізації державної політики та внутрішній контроль (або адміністративний
аудит)
3.5. Відносини органів публічної адміністрації з приватними особами:
- адміністративна процедура
- електронне урядування
- адміністративні послуг и
- адміністративний наг ляд і контроль
- адміністративна відповідальність
- адміністративне оскарження
3.6. Контроль за публічною адміністрацією:
- судовий контроль
- парламентський контроль
- контроль місцевих рад
- г ромадський контроль
3.7. Публічні установи, підприємства та інші організації, які виконують публічні функції
4. Забезпечення реалізації реформи публічної адміністрації (політичне, організаційне, правове, фінансове, наукове, інформаційне) та її етапи
5. Очікувані результати реформи

3
1.

СУЧАСНИЙ СТАН ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ ТА ПЕРЕДУМОВИ
АДМІНІСТРАТИВНОЇ РЕФОРМИ В УКРАЇНІ

За період з 1991 року в Україні практично сформовано більшість інститутів публічної адміністрації – органів та інших інституцій, підпорядкованих політичній владі, які забезпечують виконання закону та здійснюють інші публічно-управлінські функції. Зокрема, функціонують органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, а також запроваджено державну службу та службу в органах місцевого самоврядування.
Проте чинна публічна адміністрація в Україні не відповідає стратегічному курсу держави до демократії та європейських стандартів належного врядування, оскільки залишається неефек тивною, схильною до корупції, в нутрішньо супер ечливою, надмірно централізованою, закритою від суспільства, громіздкою і відірваною від потреб людини, внаслідок чого замість рушія соціально- економічних реформ залишається однією з перешкод до швидких позитивних змін у суспільстві і державі.
Основними причинами такого стану є:
1) незавершеність трансформації Кабінету Міністрів України (Уряду) в орган політичного
керівництва:

- нечітк е розмежування функцій щодо вироблення державної політики між двома “центрами” –
Президентом та Урядом;
- слабкість стратегічного планування в діяльності Кабінету М іністрів;
- відсутність реальної відповідальності Уряду за політику;
- незабезпеченість наступництва при зміні Уряду;
2) неефективна організація діяльності міністерств:

- переобтяженість міністрів та міністерств адміністративними питання ми;
- нерозмежованість політичних та адміністративних функцій в системі міністерства;
- незавершеність розмежування політичного та адміністративного керівництва в міністерствах;
- неврегульований статус урядових органів у відносинах з міністрами;

3) нераціональна система органів виконавчої влади на центральному рівні:

- необґрунтовано велика кількість центральних органів виконавчої влади фактично рівних за статусом з міністерствами;
- низький рівень горизонтальної координації між центральними органами виконавчої влади;
- неефективність механіз му спрямування та координації «інших центральних органів виконавчої влади» міністрами;
- залежність національних комісій регулювання природних монополій від Уряду та глави держави;
- галузевий принцип утворення багатьох центральних органів виконавчої влади та породжувані цим конфлікти функцій і надмірна організаційна фрагментація відповідальності за держав ну політику;

4) неефективна організація виконавчої влади на регіональному та місцевому рівнях:

- неефек тивний механізм взаємодії Кабінету М іністрів України з місцевими державними адміністраціями;
- боротьба між главою держави та Урядом за вплив на місцеві державні адміністрації;
- невизначений (подвійний) статус посад голів місцевих державних адміністрацій;
- невластиві функції місцевих державних адміністрацій у відносинах з обласними та районними радами.
5)
неефективне
місцеве
самоврядування
та
нераціональний
адміністративно
-
територіальний устрій:

- фінансова неспроможність базової ланки місцевого самоврядування;

4
- відсутність чіткого розподілу повноважень і відповідальності між рівнями та органами місцевого самоврядування;
- відсутність повноцінного місцевого самоврядування на рівні району;
- великі диспропорції у розмірах районів;
- диспропорції у розвитку регіонів і районів;
- зорієнтованість податкової системи лише на фіск альну функцію;
- відсутність регіонального самоврядування та чіткого бачення перспектив його запровадження;
- незабезпеченість інституційної пам’яті та наступництва влади пр и зміні політичної команди;
6) неефективна публічна (державна та муніципальна) служба:

- велика плинність кадрів і неналежний професійний рівень персоналу;
- суб’єктивізм в управлінні публічною службою в органі;
- покладення на публічних службовців політичних функцій та незахищеність публічних службовців від партійно-політичних впливів;
- низькі й непрозорі розміри оплати праці службовців;
- неналежний рівень професійного навчання та підвищення кваліфікації публічних службовців,
і особливо, службовців органів місцевого самоврядування;
7) відсутність паритетних засад у відносинах приватних осіб з органами публічної
адміністрації:

- неналежне правове регулювання відносин між приватними особами та органами публічної адміністрації;
- фактична перевага прав та інтересів чиновника, формаліз м, бюрократія, корупція;
- проблеми доступу до публічної інформації;
- відсутній або неефективний порядок адміністративного оскарження рішень, дій та бездіяльності публічної адміністрації;
- затягування процесу становлення системи адміністративних судів, їх перевантаженість, довгі строки розгляду справ тощо.
Все це переконливо свідчить про необхідність реформування публічної адміністрації в Україні та вказує напрямки реформи.
При цьому має враховуватися досвід спроб проведення в Україні адміністративної реформи впродовж 1996-2008 років, основними досягнення ми яких стали розробка та схвалення Концепції адміністративної реформи в Україні (Указ Президента України від 22.07.1998 № 810/98), прийняття
Закону України “Про Кабінет М іністрів України”, результатом чого стало закріплення політичного статусу посад міністрів та врегулювання питання відносин Кабінету М іністрів України з іншими органами влади, певне впорядкування системи органів виконавчої влади центрального рівня, часткова реорганізація апарату Кабінету М іністрів, утворення урядових комітетів, прийняття регламенту Кабінету М іністрів та покращення роботи виконавчої влади з розробки політики. Проте загалом, положення Концепції адміністративної реформи в Україні 1998 року втілювалися непослідовно та не на підставі з аконів, як того вимагає Конституція України, а шля хом прийняття підзаконних актів, а тому не призвели до незворотних позитивних з мін.

5
2. МЕТА ТА ОСНОВНІ ЗАВДАННЯ

РЕФОРМИ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ
Реформування публічної адміністрації є виконанням суспільного замовлення на еф ективні, відповідальні та відкриті інститути виконавчої влади і територіального самоврядування, а відтак і на належне врядування.

Метою реформи є формування ефективної системи публічної адміністрації, що надаватиме якісні публічні послуги громадянам на рівні, що відповідає європейським стандартам, забезпечувати оптимальне використання публічних коштів та буде здатна вчасно і адекватно реагувати на соціально-економічні, зовнішньо-політичні та інші виклик и.
Для досягнення мети адміністративної реформи в ході її проведення повинна впроваджуватись
ідеологія “служіння суспільству” як принципу функціонування публічної адміністрації та мають бути вирішені завдання щодо:
1) формування стабільної та ефективної орг анізації і діяльності виконавчої влади, насамперед, шляхом інституційного розмежування політичних та адміністративних функцій в системі виконавчої влади;
2) орг анізації професійної, політично нейтральної та відкритої публічної служби шля хом відмежування політичних посад від сфери публічної служби, встановлення правових механіз мів захисту публічних службовців від незаконних політичних впливів, запровадження відкритого конкурсного прийняття на публічну службу та службового просування тощо;
3) створення системи спроможног о місцевог о самоврядування шляхом децентралізації публічних завдань (повноважень) та ресурсів, створення економічно самодостатніх суб’єктів місцевого самоврядування у сільській місцевості;
4) визначення перспектив та створення передумов для запровадження рег іональног о
самоврядування;
5) зміцнення статусу приватних осіб у відносинах з орг анами публічної адміністрації
шляхом справедливого правового регулювання адміністративної процедури, впровадження нов их організаційних форм та стандартів якості адміністративних послуг, удосконалення механізмів правового захисту приватних осіб у відносинах з органами публічної адміністрації;
6) г арантування підконтрольності публічної адміністрації політичній владі та суспільству шляхом посилення контрольних функцій парламенту, місцевих рад та фінансового контролю, розвитку системи адміністративного судочинства, залучення громадськості до участі в управлінні публічними справами.
З метою досягнення європейських стандартів належного урядування організація та діяльність органів публічної адміністрації має будуватися на таких принципах:
- верховенства права, зокрема, як пріоритету прав та свобод людини і громадянина, гуманізму та справедливості в діяльності публічної адміністрації;
- законності як діяльності публічної адміністрації відповідно до повноважень і в порядку, визначених законом;
- відкритості як оприлюднення та доступності для громадян інформації про діяльність та рішення публічної адміністрації, а також надання публічної інформації на в имогу громадян;
- неупередженості як обов’язку публічної адміністрації та її посадових осіб безсторонньо ставитися до усіх учасників правовідносин, заявляти про конфлікт інтересів, у разі його наявності, та вживати заходів для його подолання;
- пропорційності як вимоги щодо обмеження рішень публічної адміністрації метою, якої необхідно досягти, умовами її досягнення, а також обов’язку публічної адміністрації зважати на негативні наслідки своїх рішень, дій та бездіяльності;
- ефективності як обов’язку публічної адміністрації забезпечувати досягнення необхідних результатів у вирішенні покладених на неї завдань при оптимальному використанні публічних ресурсів;

6
- підконтрольності як обов’язкового внутрішнього та зовнішнього контролю за діяльністю публічної адміністрації, в тому числі судового;
- відповідальності як обов’язку публічної адміністрації нести юридичну відповідальність за прийняті рішення, дії та бездіяльність.

3. НАПРЯМКИ РЕФОРМУВ АННЯ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ


3.1. КАБІНЕТ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ

ТА ЦЕНТРАЛЬНІ ОРГАНИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ


Кабінет Міністрів України
Головною метою реформування Кабінету М іністрів України є забезпечення конституційного статусу Уряду як вищого органу в системі виконавчої влади, основним завданням якого є формування та реалізація державної політик и.
Державна політика фіксується у Програмі діяльності Кабінету М іністрів України, а також функціональних, сек торальних та галузевих програмах, концепціях, стратегія х тощо.
Для підвищення відповідальності та еф ективності роботи Кабінету М іністрів необхідно, щоб діяльність Уряду здійснювалася відповідно до стратегії, визначеної у Програмі діяльності Кабінету
М іністрів України. Програма діяльності Кабінету М іністрів повинна готуватися на строк діяльності
Уряду. При цьому Кабінет М іністрів, для зосер едження на функції вироблення політик и, повинен максимально делегувати органам виконавчої влади нижчих рівнів або передати іншим легітимним способом свої повноваження адміністративного характеру.
Необхідно запобігати надмірному впливу окремих членів Кабінету М іністрів на розроблення та здійснення політики Уряду і надавати рівні можливості усім членам Уряду. Цьому, зокрема, сприятиме чітке визначення місця і ролі віце-прем’єр-міністрів у процесі формування та реалізації державної політики. В перспективі доцільно перейти до моделі, в якій окремі міністри будуть одночасно обіймати посади віце-прем’єр-міністрів.
Основна діяльність членів Кабінету М іністрів має зосереджуватися на роботі в Уряді та у
Верховній Раді, у тому числі в урядових і парламентських комітетах.
Урядові рішення повинні прийматися лише на засіданнях Кабінету М іністрів. Участь у засідання х Уряду повинні брати тільки члени Кабінету М іністрів. Інші особи можуть запрошуватися на засідання Уряду при розгляді конкретних питань. За загальним правилом, засідання Кабінету
М іністрів мають бути закритими з метою забезпечення вільного та відвертого обговорення питань.
Для розгляду найважливіших для суспільства і держави питань доцільно проводити спеціальні засідання Уряду за участю Президента України.
Усі проекти урядових рішень повинні попередньо розглядатися на урядових комітетах. До складу урядових комітетів повинні в ходити лише члени Уряду. Заміщати міністра у роботі урядового комітету може лише заступник міністра (цю посаду слід віднести до політичних посад).
Прийняття рішень на урядових комітетах має відбуватись на основі консенсусу, а в разі неможливості його досягнути питання має виноситись на засідання Уряду.
Процедура заочного візування проектів урядових рішень має бути замінена на обговорення та погодження за допомогою внутрішньої комп’ютерної мережі, при якій кожен учасник матиме можливість подавати свої зауваження та пропозиції до проекту рішення і бачитиме пропозиції та зауваження інших учасників обговорення. Для цього необхідно якнайшвидше створити належні умови та перейти на електронний документообіг.
Слід продовжити здійснення інших заходів щодо покращення організації роботи апарату
Уряду. Секретаріат Кабінету М іністрів не повинен підміняти діяльність членів Уряду. Основними його завданнями має стати організаційне забезпечення діяльності Уряду, аналіз відповідності проектів урядових рішень Програмі діяльності Кабінету М іністрів та законам, а також здійснення моніторингу виконання урядових рішень.
Необхідно усунути дублювання в діяльності Секретаріату Кабінету М іністрів та міністерств.
Основна робота з підготовки проектів законів та актів Кабінету М іністрів має виконуватися

7 міністерствами з власної ініціативи міністрів. З урахуванням того, що Секретаріат Кабінету
М іністрів повинен зберігати інституційну пам’ять та наступництво у роботі Кабінету М іністрів, очолювати Секретаріат повинен державний службовець (Державний секретар Кабінету М іністрів).
Призначення на посаду та звільнення з посади керівника апарату Уряду має здійснюватися
Кабінетом М іністрів відповідно до законодавства про державну службу. Він, як і інші державні службовці, не повинен звільнятися з підстави формування нового складу Кабінету М іністрів.

Міністерства

М іністерства є “продовженням Уряду” і повинні стати головними суб’єктами розробки політик и у всіх секторах державного управління. Відповідно роль міністрів як державних політичних діячів має і надалі зростати.
У виконавчій владі лише Кабінет М іністрів та міністри як члени Уряду у випадках визначених законом повинні мати право видавати нормативно-правові акти зовнішнього спрямування, тобто такі, що стосуються прав і свобод людини й громадянина.
Необхідно якнайшвидше завершити розмежування політичних та адміністративних функцій та посад у міністерствах. Потрібно надати міністру політичну підтримку в особі заступника міністра, посада якого також має бути віднесена до державних політичних посад. У деяких міністерств ах, зокрема фінансів, юстиції та закордонних справ, зважаючи на великий обсяг політичних завдань, як виняток, може існувати дві-три посади заступника міністра.
Для здійснення керівництва апаратом міністерства, забезпечення інституційної пам’яті міністерства та стабільності державної служби, слід запровадити посаду державного секретаря міністерства – посадової особи зі статусом державного службовця. Державний секретар міністерства має призначатися на посаду Кабінетом М іністрів на конкурсних засадах у порядку передбаченому законодавством про державну службу. Держаний секретар міністерства має бути підзвітний та підконтрольний міністру.
М іністерства мають бути звільнені від невластивих функцій з метою уникнення дублювання функцій з іншими органами в иконавчої влади та підвищення ефективності роботи. Обслуговуючі підрозділи апарату міністерства (канцелярія, відділ персоналу, бухгалтерія тощо) повинні бути об’єднанні у секретаріат міністерства з однотипною структурою для всіх міністерств.
Внутрішня структура міністерств має бути переглянута, з метою оптимізації складу та кількості департаментів. Вони повинні утворюватися не на основі критерію чисельності службовців у них, а з метою відповідальності за окремі підгалузі чи виконання окремих значних функцій віднесених до повноважень міністра. Це має призвести до суттєвого скорочення кількості департаментів і їх укрупнення, порівняно з існуючим станом. (Кількість департаментів має визначатися на основі ключових завдань і функцій, віднесених до повноважень міністерства, а не на основі чисельності працівників апарату міністерства.)
Для покращення інформаційно-аналітичного та консультативного забезпечення міністра, необхідно продовжити перетворення колегії міністерства у консультативно-дорадчий орган міністра, до складу якого мають входити державний секретар міністерства, керівники урядових органів у системі міністерства, представник и відповідних парламентських комітетів, інших органів державної влади, а також представники громадських організацій, науковці та інші особи.
Інші центральні органи виконавчої влади
Іншими центральними органами виконавчої влади (далі – центральні органи виконавчої влади), крім міністерств, є утворені відповідно до Конституції та законів України єдиноначальні органи, компетенція яких у визначених сферах державного управління поширюється на всю територію держави.
У системі органів виконавчої влади не може бути органів, які б не були підпорядковані Уряду, як правило, опосередковано - через міністрів, а інколи і безпосередньо. Відповідно, усі існуючі сьогодні “інші центральні органи виконавчої влади” (далі – інші ЦОВВ) мають бути реорганізовані в урядові органи в системі відповідних міністерств, якщо вони здійснюють адміністративні повноваження, спрямовані на приватних осіб, або в департаменти міністерств, якщо вони відповідальні за розробку державної політики у певній сфері.

8
З метою ототожнення понять «урядові органи» та «інші (крім міністерств) центральні
єдиноначальні органи виконавчої влади» необхідно внести зміни в Конституцію України, передбачивши призначення керівників останніх Кабінетом М іністрів України за поданням відповідних міністрів, а не Прем’єр -М іністра, як є сьогодні.
Саме урядові органи зі своєю територіальною мережею у перспективі мають складати найбільшу за кількістю та за чисельністю працівників групу центральних органів виконавчої влади.
Урядові органи повинні реалізовувати всі адміністративні функції виконавчої влади, тобто реалізацію законодавства через управління окремими підгалузями (служба або адміністрація), надання адміністративних послуг та управління об’єктами державної власності (агентств о), здійснення контрольно-наглядових функцій (інспекція).
Урядові органи будучи організаційно самостійними (автономними) структурними одиниця ми, повинні перебувати в системі міністерства, відповідно до розподілу повноважень між міністрами секторів державної політики. Це означає політичну відповідальність міністрів за діяльність урядових органів, але без права втручання в поточну діяльність останніх.
Ключові установчі та кадрові питання щодо урядових органів мають вирішуватися Кабінетом
М іністрів за поданням міністра. Кабінет М іністрів повинен мати можливість перерозподіляти відповідальність за діяльність урядових органів між міністрами шляхом їх переведення із системи одного міністерства до іншого.
Для достатнього рівня автономності урядових органів, вплив міністра, якому підпорядковується відповідний урядовий орган, має бути обмежено повноваженнями:
1) нормативного регулювання з питань діяльності урядового органу (з правом подання відповідних проектів керівником урядового органу);
2) участі у формуванні бюджету урядового органу;
3) контролю за діяльністю урядового органу (через контроль за законністю та доцільністю прийняття рішень, отримання звітної та іншої інформації тощо);
4) ініціювання зміни керівника урядового органу (у разі неналежного виконання обов’язків).
Саме такий механіз м політичної підконтрольності має прийти на заміну існуючому сьогодні перехідному механізму спрямування та координації міністрами інших ЦОВВ. М іністр та працівники міністерства не повинні мати права давати “доручення” керівнику чи іншим працівник ам урядового органу або іншим чином втручатися в оперативну діяльність урядового органу, яку він здійснює на реалізацію відповідного законодавства.
Незалежно від міністерств мають функціонувати лише органи в иконавчої влади, які визначені
Конституцією України або, які мають компетенцію, що не може бути віднесена до компетенції
Кабінету М іністрів України. Зокрема, в Основному Законі виокремлено порядок призначення та звільнення керівників Антимонопольного комітету, Фонду державного майна та Державного комітету телебачення і радіомовлення, Служба безпеки України. Ці органи беруть участь в реалізації
Кабінетом М іністрів державної політики, але відповідно до Конституції та законів України частину своїх повноважень повинні здійснювати незалежно від Уряду.


Поділіться з Вашими друзьями:
  1   2   3   4


База даних захищена авторським правом ©chito.in.ua 2017
звернутися до адміністрації

войти | регистрация
    Головна сторінка


загрузить материал