Взаємодія органів державної влади та місцевого самоврядування у межах нової системи територіальної організації влади в Україні





Сторінка1/4
Дата конвертації15.01.2017
Розмір0.49 Mb.
  1   2   3   4

НАЦІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ СТРАТЕГІЧНИХ ДОСЛІДЖЕНЬ
Взаємодія органів державної влади та місцевого
самоврядування у межах нової системи територіальної
організації влади в Україні
Аналітична доповідь
Київ - 2011

2
Взаємодія органів державної влади та місцевого самоврядування у
межах нової системи територіальної організації влади в Україні. /
Національний інститут стратегічних досліджень – К., 2011. – 54 с.
Автори:
Макаров Г. В. – завідувач сектору суспільно-політичного проектування відділу політичних стратегій НІСД, к. політ. н. (керівник авторського колективу);
Держалюк О. М. – старший консультант сектору суспільно-політичного проектування відділу політичних стратегій НІСД;
Каплан Ю. Б. – старший консультант сектору суспільно-політичного проектування відділу політичних стратегій НІСД, к. політ. н.
За заг. ред. Г. В. Макарова.





3
Зміст
Вступ………………………………………………………………………….4
1.
Теоретична основа та понятійно-категоріальний апарат
дослідження……………………………………………………………………….7
2. Основні проблеми системи територіальної організації влади в
Україні …………………..………………………………..……………………..13
3. Досвід забезпечення розподілу компетенції між місцевими
органами виконавчої влади та місцевого самоврядування держав-членів
Європейського Союзу………………………………………………………….23
3.1. Історичні умови реформування системи територіальної організації влади у ІІ половині ХХ – початку ХХІ століття……………………………….23 3.2. Досвід розв’язання проблем взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування у країнах – членах
Європейського Союзу…………………………………………………………...27
4. Ключові завдання, пріоритети та шляхи реалізації підвищення
ефективності взаємодії місцевих органів державної влади та
самоврядування у процесі удосконалення системи територіальної
організації влади в Україні…………………………………………………....33
Висновки……………………………………………………………………38
Додаток. Приклади розподілу компетенції та повноважень між
державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в
окремих європейських державах……………………………………………..43

4
Вступ
Взаємодія між державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування є центральною та найгострішою проблемою територіальної організації влади в Україні. Необхідність вдосконалення системи розподілу компетенції й повноважень між цих двох інститутів зумовлена низкою чинників.
По-перше, деяким відставанням адміністративно-територіальної реформи, як і власне адміністративної реформи, від процесів політичних та соціально-економічних перетворень в Україні. Після утвердження в країні ринкової системи господарювання та зниження ризиків виникнення сепаратистських рухів централізована система державного управління може виявитися такою, що втратила свою ефективність.
По-друге, тим, що в зовнішньополітичній сфері одним з основних пріоритетів політики України залишається європейська інтеграція. Це вимагає від держави приведення її адміністративно-територіального поділу, а також системи розподілу сфер компетенції та повноважень різних його рівнів у відповідність до нормативно-правової бази Європейського Союзу і Ради
Європи (зокрема, ратифікованої Україною Європейської хартії про місцеве самоврядування від 1985 р., Рекомендації № R(98)12 про нагляд за діяльністю місцевих органів влади від 18.09.1998 тощо), а також уже напрацьованого в даній галузі практичного досвіду.
По-третє, тим, що побудова дієвої системи місцевої влади для забезпечення ефективності всієї системи публічної адміністрації
(ефективності державного менеджменту та прийнятих суспільно-політичних рішень) в Україні вимагає зваженого та відповідального, фахового підходу до вирішення цього завдання.
Питання удосконалення системи місцевої публічної влади в Україні вже тривалий час знаходиться у центрі уваги як органів державної влади, так і науковців та експертів. На сьогоднішній день вже були підготовлені

5 пропозиції щодо розбудови ефективної системи місцевої влади в Україні.
Так, протягом останніх шести-семи років у Міністерстві регіонального розвитку та будівництва було розроблено низку концептуальних та спеціальних документів, зокрема Концепцію реформи адміністративно- територіального устрою України
1
тощо. Однак, жоден із таких документів досі не набув статусу нормативно-правового акту.
У контексті даного дослідження значний інтерес становлять праці вітчизняних та зарубіжних вчених, присвячені аналізові зарубіжного досвіду в галузі побудови взаємовідносин між державною адміністрацією та місцевим самоврядуванням. Побудові органів державного управління та місцевого самоврядування в зарубіжних країнах приділили увагу Н. Гнидюк,
Я. Гонцяж, В. Гуменюк, В. Євдокимов, М. Ісаєв, О. Куленкова, О. Лазор, Л.
Ларіна, А. Прудников, Я. Старцев, Р. Туровський, А. Чеканський, В.
Чехаріна, В. Шишкін
2
. Процеси адміністративно-територіальних реформ в окремих країнах дослідили А. Антошевський, В. Барвіцький, Ж.-Ф. Девемі,
С. Карасінський, Ж.-Л. Поже, Р. Хербут та колектив авторів під керівництвом
Т. Хорвата
3
. Фінансовій основі автономності місцевого самоврядування у
1
Концепція адміністративно-територіального устрою України // Електронний ресурс // Режим доступу : http://www.minregionbud.gov.ua/uk/publish/article/43635 2
Гонцяж Я. Самоврядування та територіальна організація влади в Польщі. / Я. Гонцяж, Н. Гнидюк, О.
Куленкова, В. Гуменюк. – К. : Міленіум – Вид-во УАДУ, 2001. – Евдокимов В. Б. Местные органы власти зарубежных стран: правове аспекты. / В. Б. Евдокимов, Я. Ю. Старцев. – М. : Спарк, 2001. – 251 с. ; Исаев М.
А. Политическая система стран Скандинавии и Финляндии. / М. А. Исаев, А. Н. Чеканский, В. Н. Шишкин –
М. : РОССПЭН, 2000. – 279 с. ; Прудников А. С. Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах. / А. С. Прудников, Л. А. Ларина, М. В. Аксютин и др. / под ред. А. С. Прудникова. – М. : ЮНИТИ –
ДАНА, 2008. – 271 с. ; Туровский Р. Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. / Р. Ф.
Туровский. – М. : Изд. дом ГУ ВШЭ, 2007. – 400 с. . ; Чехарина В. И. Основы конституционного строя
Республики Польша. / В. И. Чехарина. – М. : Наука, 2004. – 133 с.
3
Барвіцький В. У пошуках шляхів реформування дієздатних територіальних громад: міжнародний досвід. /
Віктор Барвіцький. // Проблеми децентралізації: національний та міжнародний досвід. Збірник матеріалів та документів. / Наук. редактор М. Пухтинський. - С. 245 - 251; Девемі Ж.-Ф. Місцеве управління у Франції. /
Жан-Франсуа Девемі. // Збірник наукових праць Української академії державного управління. / За заг. ред.
В. І. Лугового, В. М. Князєва. – К. : Вид-во УАДУ, 2000. – Вип. 2 – В 4 ч. Ч. ІІ - С. 77 - 82; Децентрализация: експерименты и реформы. / Под ред. Т. Хорвата. – Будапешт, 2000. Карасінський С. Польська адміністративна реформа. / Славомір Карасінський. // Глобалізація. Регіоналізація. Регіональна політика. / За ред. І. Ф. Кононова. – Луганськ: Альма-матер, 2001. – С. 431 - 440; Переход к демократии стран
Центральной и Восточной Европы. / Под ред. А. Антошевского и Р. Хербута. – Донецк: Донбасс, 2001. – 302 с. ; Поже Ж.-Л. 25 років децентралізації у Франції: що є корисного для України. / Жан-Люк Поже. //
Проблеми децентралізації: національний та міжнародний досвід. / Наук. редактор М. Пухтинський. – К. :
Атіка – Н, 2006. – С. 350 - 358.

6 відносинах із державою присвячені дослідження В. Головинської та О.
Музики-Стефанчук
4
Слід відзначити й розробки науково-екпертного середовища щодо удосконалення регіональної та місцевої систем публічної влади. Зокрема,
Інститутом громадянського суспільства підготовлено низку досліджень щодо удосконалення системи місцевої влади у контексті здійснення адміністративно-територіальної реформи.
Центром політико-правових реформ розроблено багато пропозицій щодо удосконалення конституційних та нормативно-правових засад функціонування публічної адміністрації загалом, зокрема місцевої та регіональної. Фондом сприяння місцевому самоврядуванню в Україні багато років здійснювалися дослідження досвіду зарубіжних країн, зокрема країн-членів ЄС щодо розбудови системи місцевої
і регіональної влад. Окремої уваги потребують дослідження Інституту держави і права ім. В. М. Корецького щодо нормативних засад функціонування спроможної місцевої влади.
Слід згадати також напрацювання співробітників Національного
інституту стратегічних досліджень у сфері удосконалення регіонального розвитку України та місцевого самоврядування, бюджетної децентралізації тощо. Зокрема, слід відзначити доповіді „Місцеве самоврядування в Україні: стан та перспективи розвитку”
5
, „Ресурсний потенціал міст районного значення”
6
тощо.
Метою аналітичної доповіді є визначення оптимальної для України в сучасних умовах моделі розподілу сфер компетенції та повноважень між представництвом державної влади в особі місцевих адміністрацій та органами місцевого самоврядування.
4
Головинська В. Регіональна політика України в контексті євроінтеграції: досвід Польщі. / Валентина
Головинська. // Збірник наукових праць Української академії державного управління. / За заг. ред. В. І.
Лугового, В. М. Князєва. – К. : Вид-во УАДУ, 2000. – Вип. 2 – В 4 ч. Ч. ІІ - С. 39 – 46. ; Музика-Стефанчук
О. А. Фінансово-правова основа місцевого самоврядування в зарубіжних країнах: навчальний посібник. / О.
А. Музика-Стефанчук – К. : Правова єдність, 2009. – 224 с.
5
Місцеве самоврядування в Україні: стан та перспективи розвитку // Доповідь Національного інституту стратегічних досліджень
//
Електронний ресурс
//
Режим доступу
: http://old.niss.gov.ua/Table/15122009/ingex.htm
6
Ресурсний потенціал міст районного значення // Доповідь Національного інституту стратегічних досліджень // Електронний ресурс // Режим доступу : http://old.niss.gov.ua/Table/14042009/140409.htm

7
Відповідно до поставленої мети основними завданнями дослідження є:
- обґрунтування понятійно-категоріального апарату;
- діагностика основних проблем функціонування політичної системи
України, пов’язаних із розподілом компетенції, повноважень та ресурсної бази між державою та рівнями адміністративного поділу;
- аналіз досвіду держав – членів Європейського Союзу щодо реформування державного устрою та зокрема розподілу сфер компетенції та повноважень між державою та територіальними громадами, а також взаємодії між відповідно місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування як їхніми представниками;
- розробка рекомендацій щодо вдосконалення розмежування компетенції місцевих органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування у контексті адміністративно-територіальної реформи в Україні.
1. Теоретична основа та понятійно-категоріальний апарат
Система публічної влади країни складається з державної влади та місцевої публічної влади. Місцева влада – «вид публічної влади, яка реалізується від імені суб’єктів, які функціонують в межах певних адміністративно-територіальних одиниць, а також здатність її носіїв впорядковувати поведінку мешканців цих одиниць та впливати на розвиток місцевого життя»
7
. Основою місцевої публічної влади є органи місцевого самоврядування.
Більшість сучасних вчених трактує місцеве самоврядування як відносно децентралізовану форму публічного управління на місцевому рівні, що здійснюється органами місцевого самоврядування, що формуються місцевими жителями, які є найбільш зацікавленими у результатах їх діяльності. Одним із ключових понять, які розкривають сутність інституту
7
Батанов О. В. Місцева влада. / О. В. Батанов. // Політологічний енциклопедичний словник. / за ред. Ю. С.
Шемшученка, В. Д. Бабкіна, В. П. Горбатенка. – 2-е вид., доп. І перероб. – К.: Генеза, 2004. – С. 355.

8 місцевого самоврядування,
є автономність.
Органи місцевого самоврядування мисляться як самостійний елемент державної (публічно- владної) системи, який має чітко визначену в законі сферу компетенції, а також чітко зафіксовані права, обов'язки і відповідальність. Ключовими ознаками такої самостійності є:
- формування органів влади “знизу”, тобто шляхом прямих виборів членами самоврядної спільноти;
- реальне існування автономних в межах своєї компетенції різних рівнів місцевого самоврядування, а також органів самоорганізації населення та громадського самоврядування з переданим їм колом повноважень і засобів по
їх реалізації;
- наявність муніципальної власності на землю, тобто власності жителів
(громадян) даного місцевого співтовариства на територію спільноти.
Відповідно, методологічні підходи, які держава закладає в управління соціально-економічним розвитком територій, мають базуватися на наступних принципах:
- субсидіарності - органи влади нижчого рівня делегують органам влади вищого рівня лише ті функції, які вони не можуть виконувати самостійно;
- партнерства - розвиток співробітництва між гілками влади, регіонами, населенням, бізнесом;
- фінансової автономії – право на власні, необхідні для реалізації визначених повноважень фінансові ресурси.
Враховуючи наявність у суб’єктів федерації ознак державних утворень,
їхні представницькі органи, до компетенції яких належить законодавча діяльність, а також формовані ними місцеві уряди зазвичай не відносяться дослідниками до органів самоврядування.
Місцеве самоврядування має відповідати двом основним соціальним запитам: по-перше, реалізації права громадян на участь в управлінні місцевими справами, по-друге, створенню ефективної влади на місцях,

9 здатної задовольняти як життєво важливі потреби населення, так і інтереси загальнодержавного розвитку.
У загальносвітовій практиці моделі місцевого самоврядування розрізняються за тією ознакою, наскільки територіальний рівень управління є вільним від центральної влади в ухваленні рішень і є автономним у використанні відповідних ресурсів для їх реалізації. Поява тих чи тих моделей була обумовленою специфікою соціальної організації конкретних суспільств (у тому числі, їх політичною і правовою культурою). Важливо, однак, відзначити, що спільними для країн з розвиненими демократичними
інститутами є тенденції як до зближення названих моделей місцевого самоврядування, так і до посилення децентралізації управління, в тому числі підвищення автономії місцевого самоврядування, його ролі та впливу на вирішення публічних справ.
На противагу органам місцевого самоврядування місцеві державні
адміністрації
– це установи загальної компетенції, через які на рівнях адміністративно-територіального поділу здійснюється центральна виконавча влада. Якщо органи місцевого самоврядування вирішують насамперед питання в інтересах членів територіальних громад, то місцеві державні
адміністрації
– місцеві питання державного значення. Вони є своєрідними
«агентами» держави на місцевому рівні та є підзвітними органам виконавчої влади вищого рівня
8
Розвиток системи взаємодії місцевого самоврядування та системи державного управління часто розглядається через призму таких понять, як деконцентрація і децентралізація.
Під деконцентрацією розуміють організаційний процес, який полягає в переданні прав щодо прийняття рішень представникам центральної влади на місцях. Розрізняють вертикальну і горизонтальну деконцентрацію. В рамках першої всі повноваження з представництва інтересів центральної
8
Батанов О. В. Місцева влада. / О. В. Батанов. // Політологічний енциклопедичний словник. / за ред. Ю. С.
Шемшученка, В. Д. Бабкіна, В. П. Горбатенка. – 2-е вид., доп. І перероб. – К.: Генеза, 2004. – С. 355 - 356.

10 влади на місцях належить тільки одному державно-владному суб’єкту (в результаті деконцентрація в центрі подекуди супроводжується концентрацією влади на місцях), в рамках другої – на місцевому рівні утворюється декілька “центрів влади” з розподілом обов’язків за галузевим принципом.
Децентралізація
полягає в переданні прав на прийняття рішень органам місцевого самоврядування, які не знаходяться в
ієрархічному підпорядкуванні центральним органам державної влади. У цьому випадку незалежні місцеві органи управління самостійно приймають рішення щодо надання певних суспільних послуг населенню та фінансування своєї діяльності.
Для соціально-політичних систем це означає зменшення управління згори, розвиток самоврядування, в першу чергу, регіонального і місцевого, за одночасної демократизації управління.
Ступінь децентралізації значною мірою перебуває в залежності від обраного рівня автономії місцевого самоврядування, що включає в себе як статичні складові, які відображають певний потенціал даного інституту так і динамічні компоненти, що розкривають його діяльність, а саме: організаційно-правову основу місцевого самоврядування, компетенцію та повноваження місцевого самоврядування, питаннями місцевого значення, межами самостійності місцевого самоврядування, що визначаються наявністю і обсягом його фінансово-економічної бази; оцінюється характер повноважень місцевих органів - беруть вони рішення самостійно або є органами, які виконують волю центрального уряду і що мається на увазі під повноваженнями місцевої влади - повне утримання місцевого співтовариства на умовах самостійності або тільки формальне забезпечення необхідного мінімуму; оцінюється спосіб визначення повноважень, або регулювання діяльності місцевих органів з боку держави - воно може бути позитивним, коли місцеві влади діють у рамках повноважень, наданих їм або негативним, коли місцева влада може робити будь-які дії, не заборонені законом і не

11 входять до сферу компетенції інших органів влади; ким визначаються сфери повноважень місцевих органів управління, центральними органами державної влади, або самостійно місцевими общинами або на основі спільного обговорення; яка роль несудових, державних органів у визначенні відповідальності - значна, тобто місцеве управління зазнає їх впливу, або незначна (децентралізація).
Під адміністративно-територіальним устроєм (синонімом до нього є поняття «адміністративно-територіальний поділ») розумітимемо «поділ території держави на систему адміністративних одиниць, відповідно до якого утворюється вертикальна структура органів державної влади і управління, а також здійснюються спрямовані процеси централізації або децентралізації»
9
Вертикальну структуру адміністративно-територіального устрою становлять такі рівні адміністративно-територіальних одиниць: регіональний
(включає адміністративно-територіальні одиниці, на які безпосередньо поділена територія держави); субрегіональний (одиниці, що входять до складу регіонів); локальний – громади найнижчого рівня, які є суб’єктами місцевого самоврядування.
Загалом взаємодія органів державного управління та органів місцевого самоврядування на різних рівнях територіальної організації публічної влади залежить від моделі системи місцевого самоврядування, що склалася в конкретній країні.
1. Англо-саксонська система місцевого самоврядування з країн – членів
ЄС працює у Великобританії, а також Бельгії й Данії. Вона характеризується відсутністю місцевих адміністрацій як таких, натомість адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування здійснюється центральними органами виконавчої влади
10 9
Клинченко О. В. Адміністративно-територіальний устрій. / О. В. Клинченко. // Політологічний енциклопедичний словник. / за ред. Ю. С. Шемшученка, В. Д. Бабкіна, В. П. Горбатенка. – 2-е вид., доп. І перероб. – К.: Генеза, 2004. – С. 17.
10
Туровский Р. Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. / Р. Ф. Туровский. – М. : Изд. дом
ГУ ВШЭ, 2007. – С.

12 2. Континентально-європейська модель передбачає співіснування місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування на регіональному та подекуди субрегіональному рівнях, причому державні адміністрації можуть здійснювати прямий чи непрямий вплив на діяльність органів місцевої публічної влади.
3. Північноєвропейська модель. Поширена у країнах відповідного регіону
(Швеція, Фінляндія), а також у державах Балтії з їх невеликою територією та кількістю населення (Естонія, Литва). Характеризується послабленням або відсутністю органів місцевого самоврядування на регіональному рівні, переважна більшість функцій на цьому рівні зосереджена в державних адміністраціях. Натомість широко розвинене самоврядування на локальному рівні, тобто на рівні громад.
Компетенція
являє собою сукупність юридично встановлених функцій та повноважень органу публічної влади, які визначають його місце в системі держави. Повноваження – це «сукупність прав і обов’язків державних органів і громадських організацій, а також посадових та інших осіб, закріплених за ними у встановленому законодавством порядку для здійснення покладених на них функцій»
11
Для ефективної реалізації повноважень органи влади повинні мати достатні матеріальні ресурси, показником чого є наявність власного бюджету. Будь-яке делегування повноважень тим чи іншим органам влади має супроводжуватися делегуванням їм відповідних бюджетних коштів.
Через це держава та територіальні громади, які є її складовими, змушені вступати у міжбюджетні відносини. Міжбюджетні відносини – це взаємні фінансові відносини між органами влади всіх рівнів, що мають власний бюджет
12
. Якщо у законодавстві передбачені прямі трансферти з державного
11
Шемшученко Ю. С. Повноваження. / Ю. С. Шемшученко. // Політологічний енциклопедичний словник. / за ред. Ю. С. Шемшученка, В. Д. Бабкіна, В. П. Горбатенка. – 2-е вид., доп. І перероб. – К.: Генеза, 2004. – С.
492.
12
Музика-Стефанчук О. А. Фінансово-правова основа місцевого самоврядування в зарубіжних країнах: навчальний посібник. / О. А. Музика-Стефанчук – К. : Правова єдність, 2009. – С. 98.

13 бюджету до місцевих бюджетів,
ідеться про наявність
прямих

міжбюджетних
відносин між державою та відповідними громадами.
2. Основні проблеми системи територіальної організації влади в
Україні

Історія
питання
Проблема розподілу компетенції між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування зберігала актуальність протягом 3 етапів нинішнього періоду незалежності України:
1) 1992 – 1994 рр. Формування та функціонування вертикалі виконавчої влади. На рівні областей, районів, а також міст Києва та Севастополя замість виконавчих комітетів відповідних рад, були засновані місцеві державні адміністрації на чолі з Представниками Президента України у відповідних адміністративно-територіальних одиницях. Вертикаль виконавчої влади була скасована у липні 1994 р. після завершення виборів до органів місцевого самоврядування;
2) червень 1995 – липень 1996 рр. Відновлення вертикалі виконавчої влади відповідно до ухваленого Конституційного договору між Верховною
Радою України та Президентом України. Ним була фактично відновлена система представників Президента.
3) з 1996 р. по сьогоднішній час. Чинна система була сформована з ухваленням Конституції України, на підставі якої були ухвалені Закони
України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації».


  1   2   3   4


База даних захищена авторським правом ©chito.in.ua 2017
звернутися до адміністрації

войти | регистрация
    Головна сторінка


загрузить материал