Взаємодія органів державної влади та місцевого самоврядування у межах нової системи територіальної організації влади в Україні




Pdf просмотр
Сторінка2/4
Дата конвертації15.01.2017
Розмір0.49 Mb.
1   2   3   4
Основні
недоліки у системі місцевої публічної влади
Ефективне функціонування будь-якої системи публічної влади, зокрема місцевої, залежить від наявності чітких структурних елементів та їх функціональної спроможності, зокрема:

14 1)
суб’єкт прийняття рішень (виборний орган), який представляє
інтереси територіальної громади;
2)
чітко окреслені та закріплені у нормативно-правових актах межі компетенції суб’єкта прийняття рішень (повноваження та функції);
3)
суб’єкт виконання рішень (виконавчий орган);
4)
ресурсна база для виконання прийнятих рішень, яка передбачає організаційні основи та відповідне матеріально-фінансове забезпечення тощо;
5)
органи державної влади, діяльність яких спрямована на реалізацію загальнонаціональної державної політики, та її ефективне поєднання з місцевою;
6)
ефективна система контролю за діяльністю органів місцевої публічної влади, як з боку громади, так і з боку держави.
Аналіз дозволяє виявити 3 групи недоліків у системі територіальної організації влади – загальні політико-правові, інституційні та фінансово- економічні.
1. Загальні політико-правові проблеми нормативно-правового
врегулювання взаємодії місцевих органів державної влади та органів
місцевого самоврядування.
По-перше, спостерігається певна деформованість системи місцевого та регіонального самоврядування в Україні. Щодо цього можна зробити висновок за запропонованими нижче критеріями.
Для більш наочного окреслення проблем структурного характеру у системі місцевої публічної влади
України видається доцільним проаналізувати різні рівні і типи влади за наступними критеріями: наявність територіальної громади, яка має правовий статус; представницький орган; виконавчий орган; бюджетну самостійність; самоврядні повноваження.
Таблиця 1
№ Рівень місцевого самоврядування
Місцеві представницькі органи влади
Виконавчі комітети
Бюджетна самостійність
Територіаль
-на громада
Самоврядні повноважен- ня (власні)

15 1. Село
+
+ // -
13
обмежена
+
+
2. Селище
+
+ обмежена
+
+
3 Місто районного значення
+
+ обмежена
+
+
4. Район у місті
+
+
-
-
-
5. Місто обласного значення
+
+
+
+
+
6. Район
+
-
+
-
+
7. Область
+
-
+
-
+
Як видно із наведеної у таблиці 1 короткої систематизації структури місцевої публічної влади в Україні, в Україні існують сім найбільш поширених видів адміністративно-територіальних одиниць, що мають органи місцевого самоврядування (крім міст Києва та Севастополя, а також
Автономної Республіки Крим, які мають особливий статус, що регулюється окремими законами).
Серед семи типів самоврядування лише містам обласного підпорядкування у повному обсязі притаманні вище зазначені складові, які є необхідними для повноцінного здійснення самоврядних повноважень.
Найменш забезпеченими є райони у містах (що мають такий розподіл).
Райони в містах мають представницькі та виконавчі органи самоврядування, але не мають ані статусної громади, ані власних доходів та бюджетної самостійності, ані виключних самоврядних повноважень
(останні делегуються виключно міськими радами). Органи місцевого самоврядування районного та обласного рівнів, на яких концентруються достатньо широкі повноваження та бюджетні кошти, не можуть формувати власні виконавчі комітети (функції останніх виконують державні адміністрації відповідного рівня). До того ж, районні та обласні ради не мають статусної територіальної громади, є специфічними представницькими самоврядними органами, оскільки представляють виключно спільні інтереси територіальних громад, що входять до їх складу.
Сільські, селищні та міські (міст районного значенні) громади мають представницькі органи (ради) та їхні виконавчі комітети. Дані органи
13
Відповідно до ч. 3 ст. 11 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”, сільська рада у громаді, що налічує менше 500 мешканців, має право утриматися від формування виконавчого комітету.

16 місцевого самоврядування мають і власні повноваження. Проте, вони мають обмежені можливості для здійснення прямих міжбюджетних відносин із центральної владою: зокрема, Бюджетний кодекс України не зобов’язує
Верховну Раду України визначати окремими пунктами розподіл дотацій вирівнювання для зазначених громад. Це, у свою чергу, дещо обмежує їх фінансову самостійність.
По-друге, недосконалість критеріїв класифікації територіальних громад з точки зору надання їм того чи іншого обсягу повноважень. Зокрема, через відмінності у кількості населення та розмірі місцевих бюджетів недоцільною
є визначення єдиного переліку повноважень для органів місцевого самоврядування сіл, селищ та міст різного ступеня підпорядкування.
По-третє, Нечіткий розподіл компетенції органів місцевого управління та місцевого самоврядування на різних рівнях адміністративно- територіального поділу, зокрема: а) між районними та обласними радами; б) між районними та обласними державними адміністраціями; в) між місцевими радами у випадках входження адміністративно- територіальних одиниць одного рівня одна до одної (наприклад, міст та селищ до складу міських рад) зі збереженням відповідних органів місцевого самоврядування. Подібні недоліки адміністративно-територіального поділу найбільш характерні для Автономної Республіки Крим та Донецької області.
Виконання місцевими державними адміністраціями окремих функцій місцевого самоврядування, при тому, що ці інститути мають відмінну природу (державну та самоврядну), зумовлює виникнення таких негативних наслідків:
По-четверте, недосконалість системи державного на рівні села, селища й міста, зокрема за виконанням органами самоврядування власних повноважень. Відповідно до ст. 35 Закону України „По місцеві державні адміністрації”, контроль за їх діяльністю, що формально здійснюється районними та обласними державними адміністраціями, стосується, перш за

17 все, делегованих місцевим радам та їх виконавчим органам повноважень, однак ця ж стаття чітко визначає, що „місцеві державні адміністрації не мають права втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень”.
14
. Об’єктом контролю з боку Рахункової палати є центральні органи виконавчої влади. Прокурорський нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування дещо ускладнений у зв’язку зі скасуванням змін до Конституції України від 2004 р., зокрема пункту 5 статті
121. Крім того, наявність у Прокуратури наглядових функцій зазвичай ставало предметом критики України з боку Європейської комісії за демократію через право (Венеціанської комісії), оскільки дана сфера компетенції не властива органам прокуратури у країнах – членах Ради
Європи.
2.
Інституційні
проблеми
взаємодії
місцевих
державних
адміністрацій та місцевих рад, пов’язані з недосконалістю інституту делегованих повноважень.
-
Відсутність законодавчо закріпленої процедури делегування повноважень чітко визначених механізмів відмови місцевих рад від виконання делегованих повноважень, зокрема у разі які незабезпеченості належними ресурсами.
- Суперечність інституту делегування повноважень районними та обласними місцевими радами відповідним державним адміністраціям нормам
Європейської хартії місцевого самоврядування. Так, у статті 44 Закону
України „Про місцеві державні адміністрації” визначено, що на районному та обласному рівнях ради делегують відповідним органам державної влади повноваження щодо транспорту, будівництва, розвитку охорони здоров’я
15
Натомість одним із головних принципів самоврядування, який визначено в
Європейській хартії місцевого самоврядування, є виключність його
14
Закон України „Про місцеві державні адміністрації” / Електронний ресурс / Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?page=2&nreg=586-14 15
Закон України „Про місцеві державні адміністрації” // Електронний ресурс // Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=586-14

18 повноважень, що унеможливлює передачу самоврядних повноважень будь- якому іншому органу влади.
16
- Пряме втручання державної виконавчої влади у справи територіальних колективів. Так, ініціатива з розробки бюджетів та програм місцевого розвитку районів і областей належить місцевим державним адміністраціям, підпорядкованим Главі держави та Кабінетові Міністрів України і установчий (кадровий) вплив на які з боку представницьких органів є недостатнім (обмежується висловленням недовіри голові Адміністрації).
Натомість обласні та районні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад, можуть лише затверджувати їх.
- Протистояння між обласними (районними радами) та обласними
(районними) державними адміністраціями з приводу делегування повноважень. Зокрема, рішення про повернення делегованих повноважень від обласних державних адміністрацій у 2006 р. ухвалювали Київська,
Одеська та Харківська обласні ради. Додатковим чинником для такого протистояння є те, що повернення делегованих повноважень передбачає отримання додаткових матеріальних ресурсів для їх виконання.
- Недосконалість системи стримувань і противаг у взаємодії між місцевими державними адміністраціями та місцевими радами. Як відомо, у якості інструменту здійснення контролю за реалізацією делегованих повноважень передбачене висловлення недовіри з боку обласних та районних рад головам відповідних державних адміністрацій. Причому ухвалення рішення двома третинами складу ради тягне за собою обов’язкове звільнення голів МДА зі своїх посад. Однак, даний інститут може використовуватися опозиційними партіями, представники яких домінують у місцевих радах, для блокування діяльності місцевих адміністрацій у тих питаннях, які належать до компетенції держави. Найінтенсивніше ці процеси відбуваються у період вертикальної коабітації, коли більшість депутатського корпусу місцевої ради
16
Європейська хартія місцевого самоврядування // Електронний ресурс // Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=994_036

19 та керівництво відповідної місцевої адміністрації належать до конкуруючих політичних сил.. Ситуація поглиблюється територіальною поляризацією політичних орієнтацій громадян, що зумовлює практично постійне відтворення стану вертикальної коабітації у тих чи тих адміністративно- територіальних одиницях.
3. Особливості фінансово-економічного забезпечення діяльності
органів місцевої публічної влади в Україні.
Питання фінансового та матеріального забезпечення діяльності місцевих органів публічної влади умовно можна поділити на адміністративні та економічні. Проблеми адміністративного характеру стосуються питань суб’єктності та фінансової самостійності органів місцевого та регіонального самоврядування у процесі формування бюджетів і, відповідно, розподілу бюджетних коштів. Економічний аспект включає питання матеріальних та фінансових засад наповнюваності місцевих бюджетів.
Функції формування та виконання місцевих бюджетів в Україні належать місцевим виконавчим органам. Оскільки на районному та обласному рівні виконавчі функції рад виконують відповідні державні адміністрації, то цілком очевидною є залежність органів самоврядування на рівні району та області у визначенні матеріально-фінансових засад їхньої діяльності від органів державної влади.
На рівні територіальних громад (села, селища, міста) за Законом України
„Про місцеве самоврядування в Україні”
17
самоврядні виконавчі органи самостійно формувати та розподіляти бюджетні кошти. Проте за положеннями Бюджетного кодексу України зазначені органами місцевого самоврядування мають обмежене право на прямі міжбюджетні відносини, зокрема їм не гарантоване отримання дотацій вирівнювання безпосередньо з державного бюджету. Унаслідок цього в адміністративному сенсі вони залежать від рішень районних та обласних державних адміністрацій, які
17
Закон України „Про місцеве самоврядування в Україні” // Електронний ресурс // Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=280%2F97-%E2%F0

20 розподіляють кошти державного бюджету щодо фінансування самоврядних та делегованих повноважень.
Внаслідок надання ініціативи щодо розробки обласних та районних бюджетів відповідним державним адміністраціям існує залежність районних
і обласних рад від рішень вертикалі виконавчої влади. Це часто призводить до виникнення взаємних домовленостей у сфері бюджетної політики, які враховують інтереси органів центральної влади непропорційно більшою мірою, ніж потреби територіальних громад.
Проблеми економічного характеру щодо забезпечення фінансових і матеріальних ресурсів функціонування місцевого самоврядування стосуються наступних сфер:
- податкова база наповнення місцевих бюджетів;
- відповідність розміру бюджетних надходжень обсягу повноважень відповідного рівня місцевої влади;
- спосіб нарахування розміру державних трансфертів (на сьогоднішній день чинний механізм нарахування не стимулює розвиток власного соціально-економічного потенціалу територіальних громад).
Прийняття нового Бюджетного, а також Податкового кодексів України у 2010 р. значним чином вплинуло на забезпечення регіонального і місцевого самоврядування матеріальними та фінансовими ресурсами. Зокрема, за оцінками експертів „вилучення” коштів з місцевих бюджетів до державного в цьому році зменшилося на 64,6 %”.
18
Загальний обсяг трансфертів з державного бюджету до місцевих збільшився на 11,2 %, зокрема за рахунок збільшення обсягу субвенцій (які зросли на 25,6 %), і складає 51,6 % від загальної суми доходів місцевих бюджетів.
19
Однак, на розширення фінансової автономії органів місцевого самоврядування це не впливає,
18
Огляд положень Закону України „Про державний бюджет України на 2011рік” / Доповідь Інституту бюджету та соціально-економічних досліджень / Електронний ресурс // Режим доступу : http://www.ibser.org.ua/UserFiles/File/Legislation/Budget1/Analysis_Budget_2011_ukr.pdf
19
Огляд положень Закону України „Про державний бюджет України на 2011рік” / Доповідь Інституту бюджету та соціально-економічних досліджень / Електронний ресурс // Режим доступу : http://www.ibser.org.ua/UserFiles/File/Legislation/Budget1/Analysis_Budget_2011_ukr.pdf

21 оскільки субвенції виділяються лише під реалізацію конкретних проектів, перелік яких має бути затверджений Кабінетом Міністрів України.
До доходів бюджету місцевого самоврядування (села, селища і міста районного значення), які враховуються у визначенні обсягів державних трансфертів, відносяться наступні: податок з доходів фізичних осіб в обсязі
25%; плата за ліценції на певні види господарської діяльності; реєстраційний збір за проведення державної реєстрації юридичних та фізичних осіб; державне мито (в частині, що належить місцевим бюджетам)
20
До дохідної бази бюджетів районів, які враховуються у визначенні обсягів державних трансфертів, так само як і на рівні місцевого самоврядування, відноситься податок з доходів фізичних осіб, однак у більшому обсязі і дорівнює 50 %, а також плата за ліценції на певні види господарської діяльності та за збір за проведення реєстрації підприємницької діяльності (Ст.66 Бюджетного кодексу України).
Значно ширшою є дохідна база, що враховується у визначенні обсягу державних трансфертів на рівні областей. Зокрема, окрім податку з доходів фізичних осіб, що складає 25 %, на обласному рівні залишаються 50 % збору плати за спеціальне використання водних, лісових ресурсів та видобування корисних копалин, а також плата за використання інших природних ресурсів.
Окрім цього, до дохідної бази обласних бюджетів, що враховуються в трансфертах, належать плата за ліцензії на виробництво та торгівлю спиртом, алкогольними напоями тощо.
Решта (трохи менше половини) доходів місцевих бюджетів формуються за рахунок місцевих податків та зборів. Згідно з новим
Податковим кодексом, виключно до місцевих податків відносяться податок на нерухоме майно та єдиний податок. Окрім цього, існують три види місцевих зборів – за здійснення деяких видів підприємництва (ст. 267.1.1.
Податкового Кодексу торговельна діяльність, надання побутових послуг,
20
Бюджетний кодекс України / Електронний ресурс / Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=2456-17

22 торгівля валютними цінностями, діяльність у сфері розваг)
21
, за місця паркування транспортних засобів та туристичний збір.
Актуальним питанням залишається доцільність встановлення прямих міжбюджетних відносин з усіма територіальними громадами, що значно підвищило б ступінь автономності місцевого самоврядування. Зокрема, стаття 108 Бюджетного кодексу України передбачає прямі дотації вирівнювання лише бюджетам областей, районів, міст загальнодержавного, республіканського (в Автономній Республіці Крим) та обласного значення, натомість нічого не згадує окремо про бюджети міст районного значення, селищ та сіл. Переважно такий розподіл здійснюється постановами районних рад з ухвалення районних бюджетів, а не окремим законом. Наявність великої кількості територіальних громад (більше 10 тис.) на рівні села, селища та міста значно ускладнює їх встановлення.
На сьогоднішній день виконання органами місцевого самоврядування соціальних функцій суттєво ускладнюється значним перевищенням бюджетних зобов’язань органів місцевого самоврядування розміру їх дохідної бази. Особливо це стосується великого соціального навантаження, функції сприяння розширенню житлового будівництва. Протягом кількох останніх років залишалися дотаційними понад 90% місцевих бюджетів, і лише не більше 8% - були донорами
22
. Це означає, що навіть встановлення прямих міжбюджетних відносин суттєво не покращить соціально- економічний рівень життя громади.
При цьому державна політика щодо регулювання кількості територіальних громад у попередні роки прямо суперечила демографічним процесам у країні. Особливо це стосувалося перші 10 років Незалежності
(1991 – 2001 рр.): так, лише за цей період кількість сільських рад була збільшена на 1052 одиниці, хоча чисельність сільського населення зменшилася на 1,1 млн. чол., а кількість сільських населених пунктів
21
Податковий кодекс України / Електронний ресурс / Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/cgi- bin/laws/main.cgi?page=29&nreg=2755-17 22
Слухай С. В. Удосконалення формування доходів місцевих бюджетів в Україні. / С. В. Слухай, О. В.
Гончаренко. // Фінанси України. – 2007. - № 8. - С. 66.

23 скоротилася на 153 23
. Наслідком збільшення кількості територіальних
громад є зростання кількості посад у місцевих рад та виконавчих
комітетах разом із витратами на їх утримання.
3. Досвід забезпечення розподілу компетенції між місцевими
органами виконавчої влади та місцевого самоврядування
держав-членів Європейського Союзу
3.1. Історичні умови реформування системи територіальної
організації влади у ІІ половині ХХ – початку ХХІ століття.
Найчастіше реформи даної сфери здійснювалися в контексті процесів децентралізації та деконцентрації. Дані процеси були пов’язані з такими факторами:
- Розширення функцій держави щодо соціально-економічного розвитку суспільства та надання соціальних послуг. Дана тенденція спричинила до неефективності жорстко централізованих політичних систем. Найбільш показовий приклад – процеси децентралізації у Франції (див. Додаток).
- Євроінтеграційні процеси, які включали в себе формування нормативно-правової бази впровадження принципу субсидіарності
(наприклад, Європейська хартія про місцеве самоврядування від 1985 р.).
- Демократизація політичних систем – повалення авторитарних режимів та перехід до демократичної системи управління. У цьому випадку децентралізація вважалася запобіжником проти відновлення авторитаризму.
Так, зокрема, розширення сфери компетенції та повноважень регіонів і муніципалітетів здійснювалося наприкінці 1940-х рр. у Італії, у 1970-х рр. – в Іспанії та Португалії. Прикладом можна вважати також федералізацію
Австрійської
Республіки, відновленої 1955 р.
23
Домбровський О. Децентралізація влади: історія, проблеми, перспективи. / Олександр Домбровський. //
Проблеми децентралізації: національний та міжнародний досвід. / Наук. редактор М. Пухтинський. – К. :
Атіка – Н, 2006- С. 285.

24
- Діяльність етнополітичних і регіоналістських рухів (автономізація окремих регіонів Великобританії, федералізація Бельгії, несиметричність прав автономних областей в Іспанії).
Особливості
реформування у постсоціалістичних країнах.
У державах-засновниках Європейського Союзу, а також тих його країнах-членах, що приєдналися до нього до початку ХХІ століття, децентралізована модель державного устрою та система місцевого самоврядування вже були випробувані на практиці. Натомість найбільш значущі реформи змушені були здійснювати нові члени ЄС, які відходили від радянської системи. Майже в усіх із них на конституційному рівні був відсутній чіткий розподіл між центральними органами державної влади та органами влади адміністративно-територіальних одиниць. Такий стан справ визначався вирішальною роллю вертикалі правлячих комуністичних партій, яка взагалі нівелювала будь-які ознаки місцевого самоврядування.
Отже, країни були змушені розв’язувати такі проблеми:
- Чіткий розподіл сфери компетенції між органами влади держави та органами влади адміністративно-територіальними одиниць на різних рівнях;
- Врегулювання проблем у сфері міжетнічних відносин, що могли спричинити прагнення окремих територій до сецесії (виходу зі складу держави).
- Створення фінансової основи місцевого самоврядування, яка б дозволила органам МСВ самостійно реалізовувати свої функції. Особливо гострою ця проблема стала внаслідок значного економічного спаду, що зумовив дефіцит бюджетних коштів.
Створення фінансової бази місцевого самоврядування у країнах постсоціалістичної Європи було пов’язане з рівнем валового внутрішнього продукту, від якого, у свою чергу, залежало наповнення державного та місцевих бюджетів.

25
Таблиця
2.
Відновлення
Валового внутрішнього продукту відносно
«передреформного» рівня (дані Світового банку)
24
Частка
від ВВП 1989 р. (100%)
Країни

1997

1998
Болгарія
62,8 65,0
Естонія
77,9 82,8
Латвія
56,8 60,3
Литва
42,8 45,0
Польща
111,8 119,0
Румунія
82,4 80,7
Словаччина
95,6 99,5
Словенія
99,3 103,4
Угорщина
90,4 95,2
Чехія
95,8 97,1
Україна
38,3
38,8
Наведена статистика засвідчує, що «нові» члени ЄС (країни Центральної та Південно-Східної Європи) набагато швидше, ніж Україна, відновлювали свою фінансову базу. Таким чином, вже станом на початок 2000-х рр. вони виявилися готовими до здійснення децентралізації та створення самостійної бюджетної основи самоврядування.
Проте на середину 2000-х рр. рівень бюджетного забезпечення місцевого самоврядування у євро на душу населення в старих країнах – членах ЄС та нових членах все ще відрізнявся. Він становив: у

Поділіться з Вашими друзьями:
1   2   3   4


База даних захищена авторським правом ©chito.in.ua 2017
звернутися до адміністрації

войти | регистрация
    Головна сторінка


загрузить материал