Взаємодія органів державної влади та місцевого самоврядування у межах нової системи територіальної організації влади в Україні





Сторінка3/4
Дата конвертації15.01.2017
Розмір0.49 Mb.
1   2   3   4
Швеції – 2500, Польщі та
Чехії
– 1600. Але в Україні цей показник був ще нижчим - трохи більше 100
євро (у Києві – близько 400)
25
Також ситуація ускладнювалася необхідністю здійснення радикальних економічних та політичних реформ, що вимагало консолідації державної влади.
Отже, на початку 1990-х рр., у постсоціалістичних державах внаслідок дії зазначених економічних факторів відбувалися тенденції до згортання
24
Переход к демократии стран Центральной и Восточной Европы. / Под ред. А. Антошевского и Р. Хербута.
– Донецк: Донбасс, 2001. – С. 248.
25
Барвіцький В. У пошуках шляхів реформування дієздатних територіальних громад: міжнародний досвід. /
Віктор Барвіцький. // Проблеми децентралізації: національний та міжнародний досвід. Збірник матеріалів та документів. / Наук. редактор М. Пухтинський. - С. 246.

26 місцевого самоврядування, посилення централізації державного управління, насамперед за рахунок регіонального рівня.
На регіональному рівні місцеве самоврядування одразу після трансформації політичного режиму було запроваджене лише в Угорщині
26
, хоча й тут воно було суттєво обмежене. У Болгарії, Литві та Естонії регіональне самоврядування було ліквідоване,
у

Польщі

функції регіональних представницьких органів були практично звужені до дорадчих.
У
Чехії
був ліквідований регіональний рівень адміністративно- територіального поділу як такий, а сфера його компетенції поділена між центральною виконавчою владою та комунами. Найбільш централізованою тривалий час залишалася система управління у Словаччині, де найбільш
істотні функції продовжували залишатися у сфері компетенції державної виконавчої влади
27
Натомість протягом даного періоду активно розбудовувалося місцеве самоврядування на локальному рівні, тобто у територіальних громадах, закладалася нормативно-правова база їх бюджетної самостійності.
Законодавство низки постсоціалістичних країн початку 1990-х рр. припускало неоднозначне тлумачення розподілу сфер компетенції, що часто призводило до зниження ефективності управління в кризових ситуаціях. Так, наприклад, у Польщі наслідки паводку 1997 р. були важчими саме через законодавчу неузгодженість функцій влади, зокрема в галузі розвитку шляхів
28
Лише наприкінці минулого століття в регіоні розпочався процес оптимізації розподілу компетенції між центральними урядами та системою місцевого самоврядування у відповідності до західноєвропейських зразків держав.
26
Центрально-Восточная Европа во второй половине ХХ века. / В 3 тт. – Т. 3. Трансформации 90-х годов, Ч.
1. – М. : Наука, 2002. – С. 81.
27
Переход к демократии стран Центральной и Восточной Европы. / Под ред. А. Антошевского и Р. Хербута.
– Донецк: Донбасс, 2001. – С. 224.
28
Децентрализация: експерименты и реформы. / Под ред. Т. Хорвата. – Будапешт, 2000. – С. 268.

27
3.2. Досвід розв’язання проблем взаємодії місцевих державних
адміністрацій та органів місцевого самоврядування у країнах – членах
Європейського Союзу.
Проблеми взаємовідносин між державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування розв’язані в державах-членах ЄС в такий спосіб.
І
. Проблема подвійного статусу державних адміністрацій.
Перш за все, законодавство європейських країн передбачає максимальне розведення сфер компетенції держави (і її виконавчої влади) з одного боку, та місцевого самоврядування – з іншого. Місцеві адміністрації, назви яких можуть варіюватися залежно від країни, мають повноваження переважно в межах тих питань, які належать саме до сфери компетенції держави. Вони знаходяться у підпорядкуванні головного органу виконавчої влади (уряду) або міністерств (наприклад, Міністерства внутрішніх справ).
Навпаки, найчастіше суміщення функцій органу держави та
виконавчого
органу місцевого самоврядування в країнах ЄС характерне саме для органів місцевого самоврядування. Наприклад, у Франції мер комуни є одночасно главою виконавчої гілки місцевого самоврядування та представником держави. Щоправда, як представництво центральної влади мерія забезпечує виконання переважно нотаріальних та облікових функцій.
При цьому центральний уряд не може здійснювати прямого впливу на кадрові процеси в мерії. Отже, на відміну від міста Києва, де міська державна адміністрація має подвійне підпорядкування, у французьких містах конфлікти виникають скоріше як виняток. В Угорщині уряд також може покласти на бургомістра (керівника місцевого самоврядування), секретаря або керівника апарату муніципального представницького органу функції глави адміністрації на місцевому (муніципальному) рівні. Глави районів
(ландрати) у 3 федеральних землях Німеччини є одночасно керівниками місцевих адміністрацій, що представляють земельні уряди на місцевому рівні, та представницьких органів влади.

28
ІІ
. Проблема делегованих повноважень.
Делегування повноважень відбувається, як правило, від державних адміністрацій до представницьких органів (а також між органами місцевого самоврядування), але не навпаки. Практика делегування повноважень
(зокрема, пов’язаних із виконанням державних функцій) від державних адміністративних органів до органів місцевого самоврядування найбільш поширеною є у Естонії, Федеративній Республіці Німеччині, Литві, Чехії.
ІІІ
.
Розмежування

державного

управління

та

місцевого

самоврядування
на різних рівнях адміністративно-територіального
поділу
залежить від конкретного типу системи місцевого самоврядування, про що зазначено в главі 1 даної доповіді.
У переважній більшості держав – членів Європейського Союзу місцеві адміністрації в межах компетенції держави виконують такі функції: а) контроль за дотриманням органами місцевого самоврядування норм національного законодавства.
Голови відповідних органів наділені повноваженнями оскарження рішень органів місцевого самоврядування в судах. Пряме втручання у діяльність органів місцевого самоврядування не припускається. У деяких країнах адміністрації наділені в даній галузі апеляційними функціями – розглядають скарги громадян на дії органів місцевого самоврядування (Чеська Республіка);
Слід зауважити, що порядок контролю відрегульований Європейською хартією місцевого самоврядування від 1985 р., а також Рекомендацією Ради
Європи «Про нагляд за діяльністю місцевих органів влади» від 1998 р. Дані документи пропонують державам скоротити сферу адміністративного нагляду (зокрема, обмежити її законністю, а нагляд за доцільністю – здійснювати в межах делегованих повноважень), утримуватися від прямого втручання в ухвалення рішень цими органами, а також використовувати в процесі вжиття санкцій інструменти прямої демократії
29 29
Рекомендація № R(98)12 про нагляд за діяльністю місцевих органів влади (прийнята 18.09.1998 на 64-му засіданні заступників міністрів). // Акти європейського права з питань регіональної політики та місцевого

29
У деяких державах із децентралізованим унітарним державним устроєм на певних рівнях місцеві адміністрації як інститут взагалі відсутні. Так, в
Іспанії
контроль за діяльністю автономних співтовариств (областей) здійснюють (кожен у своїй галузі): Конституційний суд, Уряд (лише в частині делегованих повноважень), органи адміністративної юстиції та
Рахункова палата
30
б) виконання органами місцевого самоврядування повноважень, які були делеговані центральними органами виконавчої влади (держави Балтії,
Німеччина
тощо). в) координація діяльності центральних органів виконавчої влади
(міністерств та відомств). Наприклад, згідно зі статтею 122 Конституції
Румунії
, на префектів (що діють на рівні повітів та столиці), крім власне оскарження рішень органів місцевого самоврядування, покладена функція керівництва
«децентралізованими службами міністерств та
інших центральних органів у адміністративно-територіальних одиницях»
31
. У
Польщі
воєвода (представник Ради Міністрів на регіональному рівні) здійснює управління адміністративними органами, які підпорядковані органам центральної виконавчої влади, на території воєводства. У Італії на субрегіональному рівні (у провінціях) діють префекти, до компетенції яких належать питання безпеки громадян та охорони здоров’я, особливо у період надзвичайних ситуацій.
Обмеження самоврядування на регіональних рівнях – характерне для відносно централізованих унітарних держав. Може існувати у таких формах:
1) Наділення представницького органу суто дорадчими функціями.
Приклад – регіональний рівень у Польщі до 1998 р.
2) Представницькі органи отримують лише повноваження, делеговані муніципалітетами. Так, у Фінляндії на регіональному рівні можуть існувати самоврядування. / А. П. Яценюк (заг. ред.), В. О. Зайчук (упоряд.) – К. : Парламентське вид-во, 2007. – С.
155 – 159.
30
Прудников А. С. Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах. / А. С. Прудников, Л. А.
Ларина, М. В. Аксютин и др. / под ред. А. С. Прудникова. – М. : ЮНИТИ – ДАНА, 2008. – С. 190 – 191.
31
Constitution of Romania. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.cdep.ro/pls/dic/site.page?den=act2_2&par1=3#t3c5s2

30 об’єднання муніципалітетів (найчастіше добровільні), яким органи місцевого самоврядування можуть делегувати повноваження з медичного та соціального забезпечення, професійної освіти, водо- та електропостачання.
3) Відсутність органів місцевого самоврядування на тих рівнях, де функціонують місцеві державні адміністрації (зокрема, у Болгарії).
Спільна компетенція урядових представництв та органів місцевого самоврядування є скоріше винятком. На регіональному рівні вона встановлена у Латвії. Місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування мали узгоджувати між собою свої рішення у таких сферах: розробка проектів законодавчих актів і положень, що регулюють діяльність місцевих органів влади; визначення розміру загальних та цільових відрахувань на потреби місцевих органів управління на кожен фінансовий рік; визначення фінансових джерел адміністрування додаткових функцій, виконання яких очікується від місцевих органів влади; будь-які інші питання, що стосуються місцевих органів влади
32
. Потенційні конфлікти мали розв’язуватися через систему посередництва. Відповідно до закону «Про місцеві органи влади» у 1994 – 1997 рр. діяли консультаційні ради, які мали координувати діяльність органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування на відповідних рівнях. Однак, у 1997 р. вони були скасовані через низьку ефективність
33
.
IV. Кадрові конфлікти між представницькими органами та
державними
адміністраціями. Оскільки адміністрація не виконує функцій виконавчого органу місцевого самоврядування та не отримує делегованих повноважень від представницьких органів, відсутній також інститут висловлення недовіри главі місцевої державної адміністрації з боку органу місцевого самоврядування. У певних випадках глави держав або урядів можуть впливати на набуття повноважень посадовцями місцевого самоврядування. Так, у 3 федеральних землях ФРН (Баден-Вюртенберг,
32
Децентрализация: експерименты и реформы. / Под ред. Т. Хорвата. – Будапешт, 2000. – С. 145.
33
Децентрализация: експерименты и реформы. / Под ред. Т. Хорвата. – Будапешт, 2000. – С. 147.

31
Рейнланд-Пфальц і Саар) призначення керівників виконавчої влади районів – ландратів – є спільною сферою компетенції земельних урядів та представницьких органів (районних зборів)
34
. У Нідерландах мери міст формально призначаються Королевою за поданням муніципальної ради, але
Королева зазвичай не відхиляє запропонованих кандидатур. Водночас територіальні державні адміністрації у деяких випадках можуть впливати хіба що на призначення окремих керівників місцевих служб (Польща).
V.
Проблема

забезпечення

реальної

автономності

місцевого

самоврядування

та

матеріального

забезпечення

реалізації

його

повноважень
.
Розв’язується через фінансову самостійність системи місцевого самоврядування, причому тут обсяг повноважень органів місцевого самоврядування залежить серед іншого від рівня бюджетного фінансування на одного мешканця відповідної територіальної громади
35
:
- затвердження переліку місцевих податків, зборів, використовуваного майна та певних видів діяльності, що є власними джерелами доходів місцевих бюджетів;
- прозора система трансфертів з державного бюджету, що базується на принципах об’єктивності та рівноправності і дозволяє усім громадянам отримувати порівняно високий рівень послуг;
- будь-яке делегування повноважень на нижчий рівень має забезпечуватися пропорційним переданням фінансових ресурсів для їх виконання.
Дані принципи були у 2005 р. кодифіковані у Рекомендації Ради Європи
«Про фінансові джерела місцевої та регіональної влад»
36 34
Прудников А. С. Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах. / А. С. Прудников, Л. А.
Ларина, М. В. Аксютин и др. / под ред. А. С. Прудникова. – М. : ЮНИТИ – ДАНА, 2008. – С. 85.
35
Барвіцький В. У пошуках шляхів реформування дієздатних територіальних громад: міжнародний досвід. /
Віктор Барвіцький. // Проблеми децентралізації: національний та міжнародний досвід. Збірник матеріалів та документів. / Наук. редактор М. Пухтинський. - С. 248.
36
Рекомендація REC(2005)1 «Про фінансові джерела місцевої та регіональної влад» (Прийнята 19.01.2005 на
912-му засіданні заступників міністрів). // Акти європейського права з питань регіональної політики та місцевого самоврядування. / А. П. Яценюк (заг. ред.), В. О. Зайчук (упоряд.) – К. : Парламентське вид-во,
2007. – С. 199 - 223

32
VI. Нерозв’язані проблеми.
1. Недостатня фінансова спроможність малих комун. Так, у Франції 69% від загальної кількості комун мають населення менше 700 мешканців, причому 29% - навіть менше 200 37
. У Польщі фінансові джерела виконання функцій, отриманих воєводствами після адміністративно-територіальної реформи, залишаються недостатніми навіть після укрупнення
38 2. Високий ступінь централізованості бюджетної системи, особливо колишніх соціалістичних країн – наприклад, Польщі. Так, доходи бюджету навіть міста Кракова, що має статус одночасно гміни й повіту і є третім за чисельністю населення містом Польщі, на 70% складаються з трансфертів з державного бюджету. У сільських гмінах частка таких трансфертів становить навіть понад 90%. Власні доходи повітів складають в середньому 6,2% доходів повітових бюджетів.
3. Відсутність чіткої диференціації великих та дрібних комун, що також негативно впливає на стан фінансування та, як наслідок, на ефективність діяльності місцевої влади.
4. Труднощі у здійсненні механізмів співпраці між територіальними громадами. Так, у Франції є складною процедура формування міських агломерацій «згори». Як наслідок, досить багато міст вже фактично вже об’єднані у спільні господарські комплекси, при цьому залишаючись юридично незалежними.
5. Заборона для комун виступати з політичними заявами, у тому числі з питань, що становлять для них життєвий інтерес (Франція).
37
Асанов А. Світовий досвід вирішення проблеми розподілу повноважень між органами державної влади і місцевого самоврядування. / Амет Асанов. // Збірник наукових праць Української академії державного управління. / За заг. ред. В. І. Лугового, В. М. Князєва. – К. : Вид-во УАДУ, 2000. – Вип. 2 – В 4 ч. Ч. ІІ - С.
16.
38
Головинська В. Регіональна політика України в контексті євроінтеграції: досвід Польщі. / Валентина
Головинська. // Збірник наукових праць Української академії державного управління. / За заг. ред. В. І.
Лугового, В. М. Князєва. – К. : Вид-во УАДУ, 2000. – Вип. 2 – В 4 ч. Ч. ІІ - С. 43.

33
4. Ключові завдання, пріоритети та шляхи реалізації
підвищення ефективності взаємодії місцевих органів державної
влади та самоврядування у процесі удосконалення системи
територіальної організації влади в Україні
Пропонована нова модель публічної влади на місцях базується на передбачуваній системи адміністративно-територіального устрою держави.
Вона включає спрощення типології адміністративно-територіальних одиниць, яка має бути зведена до 3 рівнів:
1-й рівень (базовий) – міські та сільські громади. Реформування даного рівня передбачає укрупнення нинішніх сільських та значної частини селищних рад.
2-й рівень (субрегіональний) – райони, включаючи міста зі статусом районів.
3-й рівень (регіональний) – області; міста Київ, Севастополь та інші міста загальнодержавного значення.
Автономна Республіка Крим, хоч і належатиме до даної категорії адміністративно-територіальних одиниць регіонального рівня, але все одно матиме специфічний перелік функцій та повноважень порівняно з іншими регіональними одиницями. Тому сфері компетенції її органів влади має бути присвячене окреме дослідження.
Новий адміністративний устрій повинен базуватися на таких принципах:
1. Уникнення ієрархічного підпорядкування органами місцевого самоврядування на різних рівнях у визначенні їхніх функцій.
2. Уникнення підпорядкування територіальних громад та населених пунктів (зокрема, це стосується міст і селищ, які входять до складу міських рад).
Виходячи з такої моделі адміністративно-територіального поділу, реформа публічної влади на місцях має здійснюватися за такими напрямами:

34
І. Розробка нової структури публічної влади.
- Розмежування органів виконавчої влади на регіональному та субрегіональному рівнях на ті, що здійснюють повноваження зі сфери компетенції держави, та ті, що діють у системі місцевого самоврядування:
- Реформування системи місцевих державних адміністрацій, які складають вертикаль державної виконавчої влади. Найбільш оптимальним є варіант, за якого місцеві державні адміністрації на регіональному рівні, а на субрегіональному рівні - представництва державних адміністрацій як їх територіальні підрозділи.
- Створення виконавчих комітетів обласних та районних рад, що є органами місцевого самоврядування.
ІІ. Вдосконалення сфери компетенції органів місцевого самоврядування на регіональному та субрегіональному рівнях, що має здійснюватися на принципах максимально можливого уникнення спільних повноважень органів публічної влади різних рівнів:
1. Збереження у сфері компетенції органів місцевого самоврядування регіонального рівня (крім міст загальнодержавного значення) таких питань:
- розробка та реалізація програм та реалізація будівничих проектів, що мають міжрайонне значення;
- повноваження, передбачені частиною 2 статті 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», які не будуть перерозподілені на користь місцевих державних адміністрацій.
- повноваження, делеговані органами місцевого самоврядування субрегіонального рівня;
- повноваження, делеговані державними адміністраціями та іншими органами державного управління.
2. Передання виконавчим комітетам районних рад таких повноважень:
- розробка та виконання стратегічних планів, загальних та цільових програм розвитку відповідних територій;

35
- розробка та виконання проектів місцевих бюджетів, розпорядження відповідними бюджетними коштами;
- контроль за виконанням рішень та нормативно-правових актів, виданих представницьких органів місцевого самоврядування;
- керівництво роботою санітарно-епідеміологічних станцій та нагляд за якістю у сфері будівництва і торгівлі;
- забезпечення діяльності середніх спеціальних навчальних закладів;
- управління установами охорони здоров’я (крім тих, що перебувають у підпорядкування регіональних органів публічної влади).
- інші повноваження, визначені статтею 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», за винятком тих, що будуть закріплені за державними адміністраціями як виключні.
Органи місцевого самоврядування міст зі статусом районів мають одночасно отримати повноваження, що належать відповідним органам територіальних громад та районів, а міста загальнодержавного значення - також і повноваження, що належать органам місцевого самоврядування областей.
ІІІ. Визначення нового переліку повноважень місцевих державних адміністрацій.
За місцевими державними адміністраціями мають бути закріплені такі повноваження:
- Здійснення контролю за ухваленням рішень органами місцевого самоврядування на предмет їх відповідності Конституції України.
- Ініціювання санкцій щодо органів місцевого самоврядування в разі систематичного порушення ними Конституції та законів України. Місцеві державні адміністрації мають отримати право звертатися з відповідним поданням до центральних органів виконавчої та судової влади, але не ухвалювати такі рішення самостійно. При цьому їхні повноваження мають бути розмежовані із повноваженнями органів Прокуратури України.

36
- Контроль за реалізацією органами місцевого самоврядування повноважень, делегованих державою, а також за використанням бюджетних коштів, виділених органам місцевого самоврядування для реалізації цільових програм.
- Координація діяльності відповідних територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади.
- Сприяння виконанню державними органами функцій оборони, зокрема: забезпечення мобілізації громадян на військову службу; управління цивільною обороною територій; допомога у забезпеченні життєдіяльності військових частин; здійснення заходів військово-патріотичного виховання населення.
- Реалізація заходів, визначених загальнонаціональними програмами розвитку (при одночасному затвердженні таких програм шляхом ухвалення
Законів).
- Підготовка рішень про визначення у встановленому законом порядку території, вибір, вилучення (викуп) і надання землі для містобудівних потреб, визначених містобудівною документацією.
- Підготовка рішень про віднесення у встановленому законом порядку лісів до категорії захисності.
- Участь в управлінні майном, що перебуває у власності держави (крім майна, що знаходиться в підпорядкуванні Міністерства оборони України,
Служби безпеки України).
-
Координація діяльності органів землевпорядкування та землекористування, органів правопорядку, пожежної охорони тощо.
- Інформування органів державної виконавчої влади вищого рівня про стан справ та тенденції розвитку на підзвітних їм територіях.
При цьому державна адміністрація матиме право визначати перелік питань, які вона надаватиме своїм представництвам на субрегіональному рівні.

37
ІІІ. Вдосконалення інституту делегованих повноважень, що має включати:
- збереження можливості делегування державою своїх повноважень органам місцевого самоврядування через підписання відповідних угод.
Порядок здійснення такого делегування має бути визначений законом;
- скасування практики делегування повноважень місцевого самоврядування місцевим державним адміністраціям. Натомість доцільним є вдосконалення порядку делегування повноважень органам місцевого самоврядування вищого рівня відповідно до адміністративно- територіального поділу;
- встановлення порядку ухвалення рішень щодо делегування повноважень та їх скасування;
- розробка та впровадження порядку нагляду адміністраціями за реалізацією делегованих повноважень. Він має передбачати аналіз доцільності ухвалених рішень.
До повноважень, які можуть бути делеговані місцевими державними адміністраціями органам місцевого самоврядування, слід віднести:
- організація охорони, реставрації, використання пам'яток
історії та культури, архітектури
і містобудування, палацово-паркових, паркових та садибних комплексів, природних заповідників місцевого значення;
- керівництво пожежною охороною та органами правопорядку.
До повноважень, які можуть бути делеговані державою виключно органам місцевого самоврядування регіонального рівня, мають належати:
- використання природних ресурсів та охорони навколишнього середовища;
- використання та розвиток рекреаційних зон.
IV. Скасування інституту висловлення недовіри головам місцевих державних адміністрацій одночасно зі скасуванням повноважень, які делегуються місцевим державним адміністраціям.

38


1   2   3   4


База даних захищена авторським правом ©chito.in.ua 2017
звернутися до адміністрації

войти | регистрация
    Головна сторінка


загрузить материал